刘奇专栏·一百三十七后脱贫攻坚时代的组织力创新

刘 奇

后脱贫攻坚时代，扶贫开发将由突击性、紧迫性、特殊性工作转入常规性、持久性、制度性工作。现有组织体系需要应时而动，调整完善，通过提升“组织力”提供制度保障。

由于扶贫工作涉及诸多行业领域，在脱贫攻坚期层层使用超常规的行政手段，还可以促使这些部门之间各尽其力、统筹推进，但超常规、大动作不可能一直坚持使用，一旦进入常态化制度化工作，就需要有一套新的组织形式，形成新的组织能力。2020年后，随着现行标准下的农村贫困人口全部脱贫，扶贫工作将由解决原发性积累型绝对贫困，转入解决次生性新增型相对贫困的新阶段，工作重心也将由“减贫”转为“减贫”与“防贫”并重。当前，扶贫资源的碎片化管理体制与扶贫过程整体性推进的要求之间的矛盾，远不适应新时期工作。届时，亟需整合优化各部门的扶贫职能，制定科学、长远的扶贫综合治理规划，重构组织力。

明确对象

在人类社会实现大同之前，只要国家存在，解决贫困问题就是一个永恒的课题。2020年，我国统计意义上的收入型贫困人口全部实现脱贫后，新的帮扶对象将在新的标准下被识别出来。明确新的帮扶对象范围，必然需要有新的识别标准、新的识别制度、新的识别方法，对此，应着力抓好四个方面：

一是科学划定低收入人口识别标准。基于2020年后绝对贫困人口已经全部脱贫，帮扶的主要对象是相对低收入人口，应根据低收入人口地域分布、城乡分布及人群分布制定相应标准。如针对地域分布，可按东部总人口数的5%—10%，中部总人口数的10%—15%，西部总人口数的15%—20%，由国家确定各地区的帮扶人口指导数，再由各地根据相对低收入人口的总量来确定差异化的识别指标。为避免再次出现指标分解式的识别，各地确定的低收入人口指导数只应作为参考数字，不应作为强制要求，为基层留足制度的弹性空间。

二是完善多维度的综合识别指标体系。现阶段“两不愁三保障”涵盖了收入、教育、健康、住房这四个维度。但每个维度下并未对维度指数进行详细定义，应根据时代变化，把教育、健康、生活水平、制度环境等作为新的维度指数重新定义。在教育维度方面可以设置学历水平、受教育年限、幼儿入托、技能水平、获取信息水平等指标；健康维度方面可以设置医疗保险、及时就医、医疗花费等指标；生活水平维度可以设置住房状况、饮水方式、排污方式等指标；经济水平维度可以设置收入状况、就业状况、财产占有及资源占有状况等指标，通过多项综合指标来进行帮扶对象判定。

三是建立自下而上的识别体制。2014年我国开始全面实行扶贫对象建档立卡，采取的是自上而下分解指标式的识别体制，导致识别不精准的现象存在。逐人逐户识别新的帮扶对象，把基层识别作为整个识别工作的起点，再辅以上级部门对识别结果及时进行“回头看”和专项检查，杜绝基层在识别过程中优亲厚友、虚报数字的现象发生，建立健全一套自下而上精准识别制度，确保公共资源和扶贫资金不被浪费。

四是实施低收入人口分类管理。现阶段的扶贫对象统称为建档立卡贫困户，享受着同样的扶贫政策和措施待遇，导致一些贫困户坐等政府大包大揽，掉入“福利陷阱”。还有一些边缘户由于未能达到贫困户的识别标准，结果生活水平反而被贫困户甩开，造成“悬崖效应”。为此，有必要在2020年后对低收入人口进行分类管理，根据贫困程度来决定政策支持力度。同时，针对不同原因精准施策，比如需要教育资助的就享受教育资助类帮扶，需要健康医疗类资助的就享受健康类帮扶，避免政策泛福利化。美国就把社会人口划分为非贫（年收入高于贫困线2倍以上）、近贫（年收入高于贫困线1-2倍）、贫困（年收入低于贫困线以下）和赤贫（年收入低于贫困线的50%以下），并根据不同的分类享受不同的社会福利政策。同时，对于已超过保障标准的低收入人口要及时销号，防止出现新的不公。

设立一署

2018年底，全国共有城乡低保对象4619.9万人，特困供养人员483万人，二者相加享受低保五保政策的人员超过5000万人，达到一个中等国家的人口规模。从历年情况看，这一群体常数大体在5000万—6000万之间。针对这一庞大群体，应将现有多个部门的扶贫职能优化整合，把保障与发展的职能分开，在国家层面设立城乡基本生活保障署，专司保障。省市县乡同时设立相应机构。保障部门的主要职能就是进行保障标准的确定和保障对象的识别，以及从保障对象里找出有发展能力和意愿的群体。对于没有发展能力的群体，由保障部门安排兜底类措施，保障其基本生活。现由民政部门、扶贫部门分别开展的困难群体、扶贫对象认定工作，以及由民政部门负责的低保、五保、残疾人生活补贴、残疾人护理补贴、临时救助等保障类措施的实施工作，应当统一归口到保障部门管理。对于有发展能力和意愿的群体，由个人申报，经保障部门审定，分送各职能部门因人施策，帮助发展。

实行保障与发展的职能分离，一是避免“戴上一顶贫困帽，什么好处都拿到”的万众一策、大水漫灌。抓住致贫主因施策是精准的关键。二是避免脱贫与致富混为一谈的脱离实际、浪费资源。脱贫需要应保尽保，致富只应瞄准有发展能力和发展意愿的群体。追求家家发财、户户致富，只能是资源白投、功夫白下。三是避免政出多门，人负多责的力量分散、职责不清。让专业的人做专业的事，职责清晰，力量集中，事半功倍。四是避免送政策、送项目、送资金上门“要我富”的被动推进、外因主导。通过个人申报，帮扶对象从“要我富”变成“我要富”，积极性主动性得以发挥。五是避免资源配置失衡的畸轻畸重、人治低效。资源分散化导致治理碎片化，通过由运动式、突击性向常规化、制度化转型，有效杜绝资源配置中重叠与空白并存，过度与不足同在。

实行两并

一是两线并一线。长期以来，低保线和扶贫线互相交叉。虽然国家一直在推动两线合一的衔接工作，但是实际操作中仍存在识别标准不一致、退出程序不一致、帮扶手段不一致等“两张皮”现象。在具体工作对象、工作内容、工作重点等方面，并没有实现真正的有效衔接。实行两线并一线后，不需要对贫困户和低保户再进行重复认定，对贫困人口进行统一识别，统称低收入人口。

二是两制并一制。目前的扶贫治理体系采取的是城乡分割的治理模式，扶贫工作的重点在农村贫困人口。截至2018年底，我国共有城市低保人口、特困供养人口1033.7万人，但加上常住人口中的困难群体，数量远超千万。城市贫困人口一旦无法工作，极易陷入“赤贫”状态。十九大报告提出城乡融合发展，构建城乡融合的贫困治理体系，改变贫困问题的城乡分治，把当前解决农村贫困问题中行之有效的政策举措、工作机制等运用到解决城市贫困问题中，应是后脱贫攻坚时代的总体制度框架。

做好三加

一是统一加分散。所谓“统一”，即将原扶贫开发领导小组更名为城乡低收入人口社会保障与创业发展领导小组，强化其统的职能，制定出覆盖全民、统筹城乡、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系，以及教育、卫生等城乡平衡的一体化制度设计和实施方案，加强工作协调调度，每月召开一次例会，统筹各职能部门工作，做好与实施乡村振兴战略的有机衔接。领导小组下设办公室，城乡基本生活保障署加挂领导小组办公室牌子。所谓“分散”，即各职能部门围绕低收入人口的帮扶任务各司其职，各尽其能，合力推进，实现目标。各职能部门都应以新的制度建构与供给机制，变“政府端菜”为“群众点菜”。

二是政府加社会。一个时期以来，一些社会组织、非公有制经济和民间力量投身脱贫攻坚成效显著。但总体上看，目前非官方组织的扶贫力量仍然微弱，与政府组织实施的帮扶项目之间未能形成有效补充。在国外，社会组织在扶贫领域发挥着极其重要的作用，其参与帮扶的方式比政府行为更加灵活。我国的民间组织与国外相比普遍存在资源不足、能力不足、自治力不强、发展不平衡等问题。后脱贫攻坚时代，应加大力度为民间组织创造有利于他们发展的社会环境和法律环境。一方面鼓励和培育一批专业化的NGO，减少对这些NGO的政府干预，给予其政策上的支持，保持这些社会组织运行的独立性和稳定性。另一方面，政府通过购买服务的形式，选取一部分综合实力较强的NGO，委托其具体实施扶贫项目，但要坚持其非营利性质，杜绝逐利资本进入。

三是普惠加特惠。一方面，制定一系列针对低收入人口的普惠政策，通过政策体系使低收入人口在基本生活方面得到保障。同时，由于宏观发展类政策往往对低收入人口存在“挤出效应”，应当在发展方面出台有针对性的特惠政策，让低收入人口在享受普惠政策的同时，还能吃上特惠政策的小灶。另一方面，在制定地区发展政策时，特困地区往往由于历史和自然原因基础弱、欠账多，基础设施建设水平远远落后于发达地区。需要针对特困地区的基础设施建设以及公共服务方面继续出台特惠政策，在解决共性问题的基础上，满足个性需求，避免出现资金项目“排排坐分果果”的现象。同时，对于全国4000万左右的失能半失能特殊困难老年群体，应推广山东德州和安徽亳州的做法和经验，解决好他们的基本生活需求。