全面依法治国的新推进

◎卓泽渊

改革开放四十多年、新中国成立七十周年，全面依法治国也进入了新的历史时代。在总结七十年法治成就的同时，更需思考全面依法治国事业下一步应该怎样推进，它将有怎样新的发展趋向。今后，全面依法治国发展必须关注它的系统推进、协同推进、有效推进和加速推进，使之取得更大的历史性成就。

一、全面依法治国的系统推进

全面依法治国是一个涉及方方面面的伟大事业，是一个伟大的系统工程。它理当是一个统一整体，其理想的推进方式就应该是系统推进。系统推进至少包括三重含义：一是作为一个整体的系统推进；二是它的子系统的系统推进，即立法、执法、司法、守法四大子系统的分别与整体推进；三是构成各个子系统构件的系统推进。这三个层次的分别与整体推进是全面依法治国系统推进的具体体现。全面依法治国首先强调的是第一个层次的系统推进。要完成第一个层次的系统推进，就必须有第二、第三两个层次的系统推进。根据当前的实际情况，我们要特别关注中间承上启下的、包含着科学立法、严格执法、公正司法、全民守法在内的第二层次的系统推进。

就科学立法子系统来说，我国立法已经取得了重大的成就，中国特色社会主义法律体系已经形成。但是它的完善还有一个历史发展的过程，就其现有的发展来说还很不平衡。清晰可见的是，市场经济立法、知识产权立法、生态环境立法、食品药品安全立法、网络与信息立法、社会保障立法等相对滞后，尤其是民法典尚未制定，使得民事立法的短板状态较为明显。在明年民法典如期颁布之后，与之相适应的民事配套立法工作也还任重道远。由于民事立法体量庞大、范围广泛，其相应的配套立法必然会成为新的重点。其他的市场经济立法、知识产权立法、生态环境立法、食品药品安全立法、网络与信息立法、社会保障立法已经成为新的立法重点，因为现实中它们是相对的薄弱环节。

就严格执法子系统来说，它直接关涉依法行政和法治政府建设这一极为重大的问题。我国依法行政及其法治政府建设卓有成效，取得了前所未有的成就，但相对于我们的目标与进程安排，加快推进依法行政、推动法治政府建设的任务最为紧迫。按照党中央和国务院的部署，我国法治政府将于2020年基本建成，到2050年建成。真可谓时间紧、任务重，刻不容缓。将执法作为一个整体来考察，它也有内部发展的不平衡问题。由于行政法治的内容极其广泛，其各个部分的发展不平衡也是以多种样态存在的。法治政府所要求的严格执法，必须体现在各个方面，依法行政意义上的整体推进，需要尤其着力。

就公正司法子系统来说，1997年中共十五大提出了司法改革的目标，2002年中共十六大又提出司法体制改革，2012年党的十八大之后，深化司法体制改革取得了前所未有的成效，十九大以来司法体制改革又得到了新的发展。但是，司法体制的问题依然很多，司法不公的问题远未解决。一些社会关注的重大案件和热点案件所暴露出来的问题，既有历史的，也有现实的。近年来对于轰动性大案要案的司法处置，表明了我国司法体制改革的成效，同时也暴露了仍然存在的问题。目前的所谓大案要案几乎都是刑事案件，所展示的多数是刑事司法问题。说到民事司法的状况，细究起来也许比刑事司法问题还多。只是由于民事案件难以引起公众关注，所以给人的印象就不深，影响就不大，但其公正性依然是不可忽视的重大问题。民事司法裁判的执行，到目前为止还是重大难题。全国法院系统作了极大努力，收获巨大，但相对于执行需求来说还是杯水车薪，执行的有效性令人忧虑。民事司法裁判的执行仍然是整个司法的薄弱环节，必须重点突破，建立起长效的制度机制。

就全民守法子系统来说，全社会守法意识的确立，有法必依的实现还有很长的路要走。现在仍有少量的法盲犯法，但更多的是知法犯法。法盲犯法使人觉得可悲，知法犯法更使人觉得可气。与法盲犯法比较，知法犯法更令人忧心。为什么现在知法犯法会更加普遍？一方面说明普法有了成效，人们的法律知识在增强。另一方面，也说明法律知识并不等于法律意识，更不等于法治意识，法律知识的增加并没有必然带来守法状况的良性化转化。培养法治思维，强调法治方式的运用，强化普遍守法变得愈来愈重要。

以上分别说的是四个子系统。它们同时又共同构成依法治国的大系统。四者各自内部有系统推进的问题，相互之间还有相互协同、彼此互动的问题。比较立法、执法、司法、守法四个子系统，最为急迫的可能还是立法问题和执法问题。立法上的数量不足和质量不高严重地制约着整个法治发展，执法上的有法不依、执法不严，严重地侵蚀着法律权威和法治权威，销蚀着法治的观念基础、群众基础与社会基础。这些问题都需要受到特别重视。

二、全面依法治国的协同推进

在事物的发展中，其内部的各个方面常常不会是齐头并进的，尤其是像全面依法治国这样伟大的工程，不同方面的进步总会有先有后。这种发展的不同步、不平衡是自然的，也是必然的。这就形成了一个应该具有协同性而在现实中又难以具有协同性的矛盾。于是就必然会不断出现分步发展，又不断地要求整体共进的变奏，不断地形成“不协同——协同——新的不协同——再协同”的螺旋式上升过程。当依法治国有关方面的不协同，发展到一定程度的时候，就必然要求综合平衡，强化薄弱环节，使之能够协同共进。经过了70年的发展，尤其是改革开放这40多年的发展，依法治国在各个方面都得到了进步。现在深化全面依法治国实践，就必须注意新的综合平衡、协同推进。它需要从不同角度进行考察，并从不同方面作出努力。

第一，要实现党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一。党的领导是首要的，我们党一直在努力探索党的领导得以实现的科学方式。为此，2015年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》，有效地防止了领导干部干预司法活动、插手具体案件的情形。但是党又不能不领导司法，党的领导干部也不能绝对地不闻不问，党的组织如何领导政法工作，是我们必须解决的问题，于是2019年1月中共中央出台了《中国共产党政法工作条例》。它从制度上建构了党中央、党的地方委员会、各级政法委员会、司法机关党组领导相应政法工作的模型。在逐步解决党如何领导政法工作的同时，还必须同时关注民主政治的发展。人民当家作主问题是一个根本问题。民主政治必须发展，但是又必须有序发展。要保证它有序发展，法治就成为必需。只有坚持法治原则，民主政治才不至于演变成为混乱。混乱的民主不是民主，只会败坏民主自身，甚至成为民主的灾难。

第二，要实现依法治国、依法执政、依法行政共同推进。依法治国、依法执政、依法行政，三者之间的主体不同。依法治国的严格主体是人民群众，依法执政的主体是中国共产党，依法行政的主体是各级人民政府。三者各自的作用也不同，在三者作用的结构关系中，依法治国是统领，依法执政是关键、依法行政是重点。依法治国、依法执政、依法行政的共同推进，就是要三个主体心往一处想、劲往一处使，形成合力共同推动法治的进步和发展。依法执政所要解决的问题是执政党与法律和法治之间的关系问题。中国共产党在中国的决定性作用是不言而喻的，但能否依法执政是关键。相比较而言，依法行政是国家公权力最主要的内容，因此它是重点。依法行政的主体是各级人民政府，他们具有最大的国家和社会的管理权力，涉及国家和社会生活的方方面面，而它的任务又是最为急迫的。因此，现在最急需的是推进依法行政。

第三，要实现法治国家、法治政府、法治社会的一体建设。三者是既分别又统一的整体，既有分别推进的问题，也有协同推进的问题。2015年12月中共中央、国务院发布了《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》完成了法治政府建设在现有阶段的总体设计和顶层设计，而我们在法治国家和法治社会方面的顶层设计还相对滞后。当前必须按照纲要的要求，继续加快法治政府建设，实施好纲要，同时还要加快对于法治国家（也即是法治中国）建设与法治社会建设的总体设计与顶层设计，确保全面依法治国事业能够有条不紊、井然有序地循序推进、一体建设。

三、全面依法治国的有效推进

依法治国推进的有效性是全面依法治国的必然要求。推进依法治国缺乏有效性，就不会有全面性，更不可能全面推进。在强调法治建设有效性的时候，必须抓住那些能够发挥重大作用与关键作用的因素，确保其确实有效，不断进取。要有效地推进依法治国必须注意以下几个重要的方面：

一是党的组织的自觉守法。在中国，依法治国能否得到有效实施、全面推进，关键在党，关键在党的组织，关键是党的各级组织能否严格依法办事。党的组织包括党中央及其地方各级党组织，都是守法的主体，而且是重要主体。如果就制度设计来说，党中央的作用当然更为重要；如果就具体的法治实施来说，地方党组织的作用也许更为重要。每一个地方依法治国事业的发展状况都与地方党委的组织领导密切相关。党组织能否自觉守法决定着依法治国事业的成败。各级党组织必须严格按照党章和宪法的要求，确保党的各级组织自觉地在宪法和法律范围内活动。

二是领导干部的带头守法。在守法问题上，党的组织是首要的，党的干部则是关键的。党的干部的含义，几乎是涵盖各个方面的领导干部，甚至包括民主党派的领导干部在内。就民主党派来说，其机关工作人员多数都是共产党员和党的干部。就民主党派的领导来说，他们只要参加国家政权机关工作，无一不是党的干部，无一不需要党的培养。党的领导干部的带头守法，是全民守法的先导。这是由党的领导干部的地位和作用决定的。党和国家的执政权、立法权、司法权、行政权都主要地是由他们行使的。他们能否带头守法具有先导性的影响力和重要性。

三是制约监督的切实有效。在依法治国的所有阻碍因素中，权力的滥用始终是第一位的因素，对权力的规范化控制就成为依法治国能否有效推进的关键。简单地说，全面依法治国推进上的障碍，就是权力的任性。要防止权力的任性：第一，必须给权力设定行使的范围与方式。这就是要为监督权力提供法律的制度前提，防止权力滥用的发生。假若不幸发生了滥用权力的现象，也可以根据既定的法律来判别，并为相应处置提供制度依据。第二，必须使权力之间相互制约。建立起权力之间相互制约的法治机制。在某个权力被滥用的时候，另外的权力可以予以制约和制止，防止其恶性蔓延。第三，必须使滥用的权力被法治的体制机制有效地制止或者纠正。权力滥用的事实发生之后，就要有良好的修正机制，使被滥用的权力能够回归正常的状态。

四是民主政治的发展完善。对于权力进行法治化规制的坚实基础是民主，是政治民主和民主政治。民主愈充分，权力被滥用的可能性就愈低。即使被滥用了，也能被及时修正，使之回归正常状态。如果说法治政治是对于权力的直接约束，民主政治则是对权力的终极约束。发展社会主义民主政治，是制约权力的终极手段，也是最有效的手段。因此，必须加强社会主义民主政治建设，为依法治国提供最强大的政治基础，准备最伟大的政治力量。

四、全面依法治国的加速推进

全面依法治国发展到现在，加速推进成为必然选项。主要因为现实的需要日益迫切，必须加快依法治国的历史进程。

第一，加速推进是法治化的需要。法治已经成为中国明确的发展目标。不仅如此，还有一整套推动法治发展的具体规划乃至时间表。根据党中央的统一部署，在2020年全面建成小康社会的时候，基本建成中国的法治政府；在2035年基本建设社会主义现代化国家的时候，基本建成法治国家和法治社会；在2050年中国建设社会主义现代化强国的时候，建成法治国家、法治政府、法治社会。面对这样的部署，不能不认为时间紧、任务重，没有理由不加速推进。

第二，加速推进是市场化的需要。经济是社会发展的决定性因素，也是社会发展最为强大的推动力量。市场经济本身就是法治经济。我国市场经济发展的不断加速，不断地提出新的法治要求，必须不断满足这些法治要求，才能适应市场经济发展的需要，才能担负起法治应当担负的时代重任。市场经济中的自由、平等都需要法律保障。保障市场自由和平等的根本措施和手段就是法治，也就是依法治国。市场经济反对政府的不当干预与滥用权力，但是它也需要政府的宏观调控与作用的正常发挥。如何防范政府的越权，如何防范政府的失职，总之如何使政府的作用科学地得到发挥，法治都成为重要而唯一的选项。

第三，加速推进是现代化的需要。建设社会主义现代化强国，是我国长期的奋斗目标。随着时间的飞逝，它对法治的需求也日益凸显。法治是现代化的重要标志，也是民主政治与专制政治、法治国家与人治国家、现代社会与传统社会的根本区别。中国预定要在2035年基本建设社会主义现代化国家，要在2050年建成社会主义现代化强国，全面依法治国就必须加快进程，全面提速。依法治国既是现代化建设的构成部分，也是现代化的有力保障。

第四，加速推进是全球化的需要。随着国际贸易、国际交流，尤其是国际互联网的发展，全球化进程不断加快。全球化发展的要求，必然包括确立并实施更多的国际交流交往规则。建立并遵行国际规则就是国际法治建设的主要表现，国际社会的法治化发展已经成为国际潮流。联合国从其成立以来它就不断呼吁并不遗余力地推动国际社会的法治化。中国已经成为世界贸易大国、世界发展的主导力量。大规模的国际贸易本身提出了大量的法治要求，中国法律的域外效力问题，乃至如何应对某些国家国内法的长臂管辖，都成为必须面对的国际难题。随着“一带一路”建设和人类命运共同体建设的推进，中国在国际社会的作用将更加突出，国际法治建设也会因中国的参与而得到新的发展，因此，加速推进我国依法治国事业，进而推动国际法治建设，是中国所应担负的国际责任和光荣使命。