关于我国工会组织承接公共职能的思考

文/刘君

《深化党和国家机构改革方案》提出，促进各级党政机构同群团组织功能有机衔接，支持和鼓励群团组织承接适合由群团组织承担的公共职能，增强群团组织团结教育、维护权益、服务群众功能，充分发挥党联系人民群众的桥梁纽带作用。探索研究工会依法有序承接公共职能的途径和方法，对于落实改革精神具有现实意义。

工会承接部分公共职能的基础

工会承担公共职能，需要必要的制度前提，完善工会参与社会管理流程和公共服务责任清单。具体而言，各级工会承接适宜承担公共职能应具有三个前置性条件：

于法有据。改革我国社会管理制度和完善公共服务体系，迫切需要配套完善相应的劳动保障政策和社会公共政策，不断提高参与社会管理可持续性和可操作性。为包括职工在内的人民群众提高公共产品和服务，要构建必要的法律制度体系。

党政授权。在完善工会履行公共职能的法律制度基础上，明确授权工会组织实施的范围和路径，合理分配政府职能和社会组织承担的职责义务，实现改革动机、过程控制和实施效果的有机统一，从而保证工会依法承接和履行公共职能适当有效，始终在依法履职公共职能中有效传承和规范运行。

社会认同。各级工会要在党委领导和政府部门支持下，在积极参与社会管理中提高公共服务均等化水平，不断提升基层工会干部依法维权服务的能力，不断提升社会对依法协调劳动关系的满意程度，推动企业和职工构建利益共同体和命运共同体，更好地承担职工“娘家人”、贴心人的职责使命。

工会承接部分公共职能面临的问题

目前，工会承接履行公共职能的理论和实践深度不够，突出问题主要表现在以下方面：

思想认识不到位，角色定位不明确。由于传统的社会功能角色定位和管理制度惯性使然，公众普遍认为履行公共职能主体是各级党政机关，对工会参与履行社会管理职能的边界存在不同认识。目前，工会工作定位在参与企业治理中依法协调劳动关系，通过企业民主管理制度健全法人治理结构，有效维护各类职工的劳动就业权和社会保障权。在工会承接公共职能方面，迫切需要厘清履行公共服务的角色和定位。

实践上推进力度不够，资源手段不多。部分市县工会多年未开展政府与地方工会联席会议，源头参与和宏观维护职工权益渠道不够畅通；部分工会组织开展就业、培训、维权等公共服务，未能将工会维权服务纳入履行公共职能的内容，缺乏机构人员编制保障和政府财政经费政策支持，工会承接社会管理职能和公共服务体系，难以科学评估和准确考核履行公共职能绩效。

工作方式方法滞后，参与承接公共职能的素质和能力不匹配。有的地方工会尚未摆脱传统的思维定式和路径依赖，抓常规工作浮于表面缺乏改革创新发展的勇气，没有采用职工喜闻乐见的话语体系和喜闻乐见形式，习惯于以文件落实文件，以会议贯彻会议，以活动带动活动，一些工作内容和服务项目局限于传统经验模式，对帮扶城市困难职工沿袭输血为主方式，满足于现金补助、发放实物和提供技能培训，未能有效掌握各类职工的多元化民生发展需求，工会工作和开展活动对一线职工缺乏吸引力。

工会基层基础较为薄弱，尚未形成承接部分公共职能的能力。现在各地工会开展的公共服务项目小型化，投入机构人员、工作精力和经费保障较为有限，参与社会公共服务的职工群体和受益面较底，品牌服务项目的数量及社会影响力有待提升。同时，一些工会研究规划和统筹实施的专业人才匮乏，有的地方虽然搭建工会参与社会管理和公共服务平台，尚未形成较为统一高效稳健的运行机制和制度保障，县以下工会组织受干部职业素质和履职能力影响，难以实现制度化保障和规范化管理的工作格局。

工会承接部分公共职能的路径

各级地方工会要坚持有所为有所不为的组织原则和工作策略，精准服务、整合资源、积极作为、量力而行，充分发挥工会在公共管理中“拾遗补缺”重要作用，积极协助政府处理涉及职工权益的公共服务问题。

围绕满足民生需求，积极参与基本公共服务的保障体系建设。认真研判工会承接公共职能并依法行使的实际成效，全力做好以下六个方面的重点工作：

一是探索构建工会参与公共服务的制度框架。积极争取各级党政和法律赋予更多的资源和手段，探索社会化参与公共服务的招投标制度，试点推进适宜工会承接社会管理和公共服务项目，积极培养熟悉公共服务和社会管理的专业人才。从代表和维护职工合法权益的基本职责出发，主动承接政府转移、适宜工会承担的公共服务，侧重在党政授权、职工所需和工会所能的领域，不断提升工会参与公共服务的有效性和可持续性。

二是促进职工实现高质量稳定就业和创业。推动建立健全现代统一高效的城乡劳动力市场体系，健全劳动力市场价格指数和劳动用工信息系统，形成定期开展社会民意和职工需求调查报告制度，积极整合公共资源为各类职工提供市场就业，为下岗失业人员再就业和灵活就业人员创业，提供力所能及的“一条龙”“一站式服务”，推动各级工会门户网站与政府公共服务平台对接，优化工作流程、开列服务清单、提升维权实效，推动各级工会的维权服务专业化精细化发展，打造各级政府和工会联动的就业创业保障体系。

三是加大职业培训力度提升职工技能素质。设立加快产业工人队伍培养与职业发展专项资金，各级政府和工会联合帮扶职工再就业创业帮扶资金，加大对职工就业培训和市场创业的财政补贴，通过技能培训和职业介绍带动职工就业创业。建立高技能人才培养引进流动的市场利益补偿机制，推动职业技能等级制度和专业技术资格互通互认，开展技能培训、劳动竞赛、岗位练兵、技术比武活动，不断提高职工队伍技能素质和完善技能培训体系。

四是将工会帮扶困难职工融入社会救济制度。要采取普惠和特惠相结合的服务方式，积极搭建传统与现代、线上线下联通的新型服务平台，不断提升各级工会帮困机制的输血和造血能力。深化开展和持续创新送温暖和金秋助学活动，争取政府财政的定向补助和社会慈善的重要补充，实现帮扶困难职工政策机制化精准化常态化。推动将经各级工会认定的困难职工和特困职工，有效纳入社会救助制度和社会保障制度覆盖范围，加强城市工会困难职工帮扶服务中心及站点建设，实现困难职工帮扶信息动态管理和共享机制。

五是着力提升城镇职工社会保险制度的覆盖面。高度重视传统行业和新兴产业领域的劳动关系，既要将农民工、劳务派遣工和灵活就业人员，同时将货车司机、快递小哥等“八大群体”新型劳动者，有效纳入城镇职工社会保险和职工互助互济范围，加强对劳动合同和社会保险制度落实情况的检查。完善各级政府主导和社会参与的大病医疗制度，积极鼓励企业和职工分担参与的商业医疗保险制度, 积极拓宽工会职工互助互济会的补充保障范围和作用，推动利益共享、风险共担的医疗和卫生健康服务体系。

六是构建社会文化和职工文化融合服务体系。着力提升工会活动的思想性、趣味性和影响力，努力把传统行业和现代产业领域职工吸引到工会中来，积极打造工会主导、职工共享的社会文化品牌。充分利用现代信息技术和融媒体发展的新平台，推动公共文化体育设施与职工文化阵地互联互通，开展有助于身心健康、寓教于乐的文体活动，积极构建和谐诚信的企业文化和职工文化氛围，

实施精准施策管理，夯实工会履行社会管理职能的工作基础。积极构建工会承接公共职能的合理性制度安排，不断提升社会对工会承接社会管理职能的认同度。

一是加深工会参与社会管理重要性紧迫性认识。构建广泛联系职工、反映发展要求的现代工作体系，积极打造地方工会承接社会管理的制度保障体系。围绕党政所需、社会所盼、职工所愿、工会所能，拓宽依法协调劳动关系和维护职工权益的新路径，突出维权服务，聚焦主责主业，发挥团结教育、维护权益和组织引领作用，在依法协调劳动关系中各地维护职工合法权益，在参与法人治理结构中完善基层民主政治建设，在履行公共职能中发挥有效协同和拾遗补缺作用，集中体现工会参与国家和社会事务管理的成效。

二是加快基层工会组织建设和会员发展工作。通过产业工人队伍建设和工会改革“双轮驱动”，创新基层工会组建方式、工作流程和会籍管理，结合实际开展“八大群体”入会专项行动，最大限度地把农民工、劳务派遣工和灵活就业人员，尤其是在互联网和共享经济新平台的从业人员，有效吸收到工会及开展的各项活动中来。通过工会的思想引导和维权服务，不断畅通各类职工的利益诉求表达和维护渠道，引导和帮助职工和农民工运用法律渠道和手段，打造维护职工权益的法律援助和综合服务体系。

三是深入细致做好新时代职工的思想政治工作。

充分发挥各级工会联系职工紧密的组织优势，创新职工思想政治工作的方式方法，运用职工喜欢和熟悉的时尚元素、话语体系，开展丰富多彩、寓教于乐的各类职工文体活动，着力提高各级工会的思想引领和组织凝聚工作，把职工思想政治工作贯穿于思想教育活动之中。

四是积极推动共建共享和谐劳动关系新格局。构建纵向到底、横向到边的劳动关系预警监测机制，及时制定完善劳动关系和谐企业标准和评价规范，推进企业厂务公开民主管理制度规范化建设、企事业单位民主管理制度体系并向非公企业拓展，在中小微型企业集中的地方，继续推行建立区域（行业）职代会制度，健全政府与工会联席会议制度并向乡镇延伸。积极开展集体协商和完善劳动合同、集体合同制度，加强劳动关系矛盾风险排查和防控长效机制建设。

建立机制加强保障，为工会依法有序承接公共职能提供制度保障。工会依法有序承接公共职能迫切需要党政授权、立法规制和社会认同支撑，形成符合我国新时代发展要求和市场经济规律的体制保障。

一是法治保障。要把涉及职工群众切身利益的问题作为重点内容，综合运用各级人大代表、政协委员建议提案，地方工会与政府联席会议和协调劳动关系三方机制平台，旗帜鲜明地提出保障和实现体面劳动的政策主张，推动企业提升现代管理素质和落实企业社会责任，不断增强企业守法经营意识和职工依法维权能力。

二是制度保障。健全党委政府主导和社会组织协同的组织管理体制，形成科学合理、有效运行和强化监督的保障体制，强化各级领导重视和部门齐抓共管的工作机制，依法合规、职能完备的公共管理制度规则，不断提升工会承接公共职能的公信力和权威性。要确定县以上地方工会作为工会承接公共职能主体，形成科学决策、动态调控和有效监督“闭环”管理，突出城乡居民和企业职工参与社会管理的公民地位，广大职工和会员作为工会内部事务的权利主体地位，及时反映基层社情民意和维护社会公共利益。

三是队伍保障。聚焦主责主业增强理论政策水平和创新实践能力。加强专兼职工会干部和社会工作者队伍建设，不断增强工会承接公共职能的主动性和自觉性，不断提升工会干部参与社会管理和公共服务能力。

四是经费保障。加大上级地方工会向基层工会倾斜经费的机制，为地方工会承接社会管理和公共服务设立清单，统筹做好管理机构设置、人员经费保障和有效监督工作，探索建立社会管理信息规范化管理和公开披露制度，建立地方工会承接公共职能和服务职工项目的专项基金，强化工会与此相关的财政预决算制度的刚性约束，为工会参与社会管理和公共服务提供物质基础。