对话谷树忠：探求生态文明视角下水与经济社会平衡发展之策

本刊记者 韦凤年

谷树忠国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员

中国水利：请您介绍一下开展“中国水治理研究”项目的背景和意义。

谷树忠：从可持续发展的角度看，我国正进入一个新的时代，而且我国经济已经进入新常态，并朝着高质量发展迈进。但水资源短缺、污染和洪水威胁着我国的可持续发展进程。我国在水治理基础设施建设方面投资巨大，虽然取得了巨大的成就，但在水质和水量方面仍面临严峻挑战。

挑战之一：水资源需求居高不下，用水效率偏低，水资源利用的可持续性有待提高。我国的人均水资源量仅为全球平均水平的1/4，虽然近年工业用水和农业用水量变幅不大，但随着人口增长和快速城市化，生活用水量不断提高，未来水资源总需求预计仍将持续保持高位。随着用水总量红线的持续管控，利用创新方法提高用水效率，用水总量可能保持零增长并下降。与此同时，我国用水效率偏低且浪费严重。

挑战之二：水环境质量改善仍是一个长期过程。工业、农业和生活污染物排放对人类健康构成重大威胁。预计未来，用水总量处于高位，废水排放量继续上升，农业面源污染物和非常规水污染物快速增加，水污染从单一污染向复合型污染转变的态势进一步加剧，污染形势复杂化，防控难度加大，如不采取重大政策措施干预，水污染将形成沉重的经济和健康负担。

挑战之三：城市化和巨大的用水需求给生态系统服务功能带来巨大压力。传统的城市化和工业化往往以牺牲自然栖息地为代价，并严重破坏生态系统，由此造成湿地、海岸带、湖滨、河滨等自然生态空间不断减少，水源涵养等生态服务能力下降。

挑战之四：干旱和局部水资源短缺困扰着我国的大部分地区。我国水资源时空分布不均，降水量变化幅度也较大。而我国大部分煤炭资源主要蕴藏在水资源比较短缺的地区，煤化工项目普遍属高耗水项目。在缺水地区能源需求的迅速增长，将导致水资源短缺更为严重，其用水量有超出当地供水量的风险。

挑战之五：安全供水和洪涝防控方面仍存在差距。我国中小城市和农村地区的供水、卫生和防洪基础设施建设仍不均衡。目前农村自来水普及率仅为76%，2017年全国地级及以上城市集中式生活饮用水水源监测断面（点位）仍有9.5%水质不达标。同时城乡安全供水能力仍显不足，部分城市水源单一，且易受污染和破坏。部分城市尤其是特大型城市的供水系统超负荷运转。此外，水利部相关调查表明仍有部分小型河流附近的城市防洪设施不足。

我国在水治理体制机制方面已经启动了一系列有效的改革，如2012年国务院发布了《关于实行最严格水资源管理制度的意见》，2015年国务院发布了 《水污染防治行动计划》；我国试行了创新性经济措施，包括水权和排污权交易试点；在河流、湖泊管理创新上，我国还实施了河长制湖长制；2018年3月，我国进行了机构改革，进一步整合了涉水管理职能，但在水治理体制方面仍存在一些不足，有待在今后的体制改革进程中不断完善。

有效地应对这些严峻的水挑战亟须改进水治理方式，在此背景下，国务院发展研究中心与世界银行联合开展了“中国水治理研究”项目，以期从法律、技术和体制等方面探寻在生态文明视角下水与经济社会平衡发展之策。

王一鸣国务院发展研究中心副主任、研究员

我国水治理所面临的形势不断变化，所应对的挑战越来越严峻，所面临的问题越来越复杂，所追求的目标越来越宏大。正是在此背景下，国务院发展研究中心与世界银行联合开展此项研究，旨在为我国新时代水治理提供科学、实用的咨询意见，同时也为其他国家、特别是发展中国家提供治水的 “中国经验”和“中国方案”，为提升全球水治理的能力与水平贡献“中国智慧”。

“中国水治理研究”报告在对我国水安全态势进行系统评价的基础上，提出了我国水安全问题清单；对水与经济增长的关系进行了系统模拟；对最严格水资源管理制度提出了改进建议，明确提出要增设水生态红线；对我国水价及水权交易进行了系统评估，提出了改革和改进建议；在对我国水生态及其保育机制进行评估的基础上，提出了强化水生态补偿机制的建议；在对中外洪涝风险管控体制机制对比的基础上，提出了建立我国特色洪涝保险制度、加强风险应对管理的建议；对PPP模式在水治理中的应用进行了客观评估，提出了审慎推进的建议；在对涉水法制进行系统评估的基础上，提出了流域立法和统一执法的建议；在对水管理体制回顾评价的基础上，提出了重点强化流域管理的建议；对水治理技术及信息系统进行了评估，提出了建立健全水治理信息系统的建议；构建了我国水治理体系框架，并设计出了我国水治理的政策工具箱。

水治理永远在路上，我国水治理的研究也永远在路上，水治理的认识论、方法论需要不断深化。我们要以生态文明建设和绿色发展为契机，充分吸纳、集成各国各地治水好做法、好经验，持续、有效地提升我国水治理的能力与水平，并切实发挥我国在全球水治理体系中的参与者、贡献者作用。

中国水利：项目对哪些重点领域进行了分析研究？

谷树忠：审视我国在高速发展中遇到的水治理关键性问题和面临的挑战，为决策者提供详细的体制和政策建议，提升我国水安全保障能力，并为面临类似供水挑战的其他国家提供相关经验，我们主要在5个重点领域开展分析研究。第一，水治理的法律基础研究。我国需要进一步修订与水有关的法律法规，加强水治理的法律基础，其中包括修订现行的水法，以反映当前的挑战，并加强现有水污染防治法的执行。第二，强化国家和流域层面的水治理研究。强化国家和流域层面的水治理以提升现有国家和流域层面治水机构的地位和责任，扩大其生态系统保护方面的作用。各机构、辖区和部门之间政策协调的重点还有必要进一步明确。第三，完善和优化经济政策工具研究。现有的经济政策工具，特别是水权交易等机制，应该在适当的情况下加以改进和推广，另外也需要积累更多经验数据来评估这些工具的有效性。第四，提升适应气候及环境变化的能力研究。需要进一步提升人类和生态系统适应能力以应对未来的威胁和挑战，包括更多采用绿色基础设施减轻洪水的影响、试行水污染物排放许可交易和其他金融机制减少面源污染等。第五，改进数据收集及信息共享方式研究。需要加强数据和信息共享以便最大限度地提高我国治水决策的能力与水平，确保其科学性及公众参与度。建立国家水信息共享平台将有助于促进各机构之间的协调与合作，支持水行业的创新。

项目分为15个专题：一是中国水治理的形势、任务与目标，由国务院发展研究中心资源与环境政策研究所完成；二是中国水安全态势评估与问题清单，由中国科学院地理科学和资源研究所完成；三是促进中国水质交易市场的发展，由Willamette Partnership和世界资源研究所完成；四是中国水短缺和红线的宏观经济影响——综合区域可计算一般均衡水模型应用，由国际粮食政策研究所北京办事处完成；五是“三条红线”的地区视角和水资源配置的社会经济学视角再审视，由中国水利水电科学研究院完成；六是水权确权及交易，由水利部发展研究中心完成；七是水投资费用效益分析的最佳方法，由北卡罗来纳大学完成；八是水价、水资源税、水费政策及其实施，由水利部发展研究中心完成；九是洪涝风险管理与洪涝保险，由中国水利水电科学研究院完成；十是中国水生态补偿与水生态治理研究，由中国水利水电科学研究院完成；十一是水治理的法治化进程及其改进方案，由国务院发展研究中心资源与环境政策研究所完成；十二是中国水治理的行政管理体制及其改革研究，由国务院发展研究中心资源与环境政策研究所完成；十三是中国水治理技术创新与信息平台建设，由国务院发展研究中心社会发展部完成；十四是中国水治理引入PPP模式研究，由水利部发展研究中心完成；十五是中国水治理体系的综合研究与系统设计，由国务院发展研究中心资源与环境政策研究所完成。

高敏凤水利部规划计划司巡视员

“中国水治理研究”项目很有意义，集中了中外专家的智慧，形成了目前丰富的研究成果，对总结推广我国水治理经验，更好地推动水治理实践很有价值和借鉴意义。无论在我国还是在其他国家和地区，水治理都是国家和地区可持续发展所面临的一个长期、艰巨的挑战。

一个好的水治理体系，要依靠好的治水理念、先进技术（工程）和严格管用的制度。现阶段我国水治理工作的重点已转移到水利工程补短板、水利行业强监管上，亟须水治理管理体制机制的创新。从水治理体制创新来看，在国家层面，国务院新一轮机构改革界定了水行政主管部门及相关部门涉水管理职能，这项改革目前已基本完成。在流域层面，流域管理机构是水法授权的国务院水行政主管部门派出机构，要突出以流域为单元的综合管理，充分发挥现有流域管理机构的作用，强化流域规划、水资源配置、水工程调度、监测监督等综合管理的作用。在地方层面，强化地方的属地管理责任，通过落实河长制湖长制，鼓励全社会利益相关方参与水资源和水生态环境保护，尽快恢复和改善河湖的生态环境。从机制创新来看，重点是推动水价、水权、水市场的建设，深化水利投融资机制改革，发挥市场机制在推动水治理方面的重要作用。从制度创新来看，重点是推动国家和地方水利法规体系建设，提升水治理能力的现代化。从技术创新来看，主要是推动水利技术、产品、装备、标准、信息化水平，以及应对气候变化能力的提升，鼓励水治理方面人才的创新、知识创新。从未来水治理来看，将逐步从投资密集型、技术密集型，向知识和管理密集型转变，走出中国特色水利现代化发展道路。研究报告给我们提供了一些好的建议，也有一些值得深入探讨。今后希望国务院发展研究中心和世界银行能持续开展全球范围内水治理方面的研究，为更好地推动全球水治理提供有益的借鉴。

中国水利：请介绍一下研究成果和政策建议。研究成果对我国和世界应对水挑战将产生怎样的影响？

谷树忠：鉴于我国实行新的增长模式推动生态文明建设，报告建议采取新的水治理战略，包括水治理改革的5个重点：

重点一：强化水治理的法律基础。近期我国开展了一系列水领域体制机制等方面的改革，但在现有法律中这些改革和政策尚未得到充分反映。加强水治理的立法基础，我国尚需采取若干步骤：

一是加快修订水法。自2016年水法修订以来，我国颁布了许多重要的法规和政策，在某种程度上可以说重塑了我国水资源管理的框架，实现了水治理理念和重点的转变。因此，应该相应地及时修订水法，以充分反映我国水治理中最新出现的政策和制度。水法的修订应该做到：充分反映生态文明体制改革的治水目标和要求，体现水治理基本方略；建立明确的体制机制，包括通过河长制湖长制解决跨辖区水污染治理问题；加强与其他法律条款的衔接，如与环境保护法、水污染防治法、水土保持法、防洪法的衔接；进一步改进、完善和强化流域管理体制，优化流域管理机构的监管职能，为流域管理提供体制基础；为涉水数据信息共享提供明确的法律依据；明确现有机构如水利部与新成立的生态环境部、自然资源部之间职责与分工，包括明确水污染防治行动计划、最严格水资源管理制度实施及生态文明建设试点等方面的相互关系。水法修订时，相关配套法规也需要进行相应修改。

维多利亚·克瓦世界银行东亚和太平洋地区副行长

全球许多国家都在面对史无前例的水资源压力。为提高水安全，世界银行正在支持各成员国强化机构能力建设、加强信息管理和发展基础设施。

中国在经济快速崛起达到中高收入水平的同时，也面临着诸多生态环境方面的挑战。为应对这些挑战，中国政府通过实现增长模式的结构化调整，采取了一系列政策调控以确保可持续发展。在这些宏观背景下，为了实现生态文明建设的目标，充分反映社会对水资源价值的重新界定，有必要引入新的水治理理念，在应对水资源需求增长和水资源短缺挑战的同时实现经济社会可持续发展。中国政府提出实行最严格水资源管理制度，严守水资源开发利用控制、用水效率控制和水功能区限制纳污 “三条红线”，这些政策为中国水治理提供了坚实的基础，也为项目研究提供了很好的经验借鉴。

“中国水治理研究”成果是对中国水领域方面政策和制度改革的重要贡献。研究报告将中国的经验与世界银行的全球知识相结合，为加强水治理以支持经济社会可持续发展提供了一个框架。中国水资源管理的经验对于其他转轨国家具有重要的借鉴意义，可以为化解威胁经济进步、消除贫困、和平与安全以及可持续发展的全球性风险所做的努力提供指导。世界银行感谢中国政府在水问题方面的长期合作，期待彼此合作更加深入，长远发展。

二是强化水质标准实施。我国已经确定了水质标准的各项指标，包括地表水、地下水水质的指标，如温度、氨氮、化学需氧量等，以及针对各行业的污水排放标准。水污染防治行动计划、最严格水资源管理制度等政策和规定进一步明确了水质标准。然而，标准的执行仍面临诸多问题，加强现有水质标准的执行仍有必要考虑多种方式。现行的执行方式包括：增大罚款力度、公开违规城市和企业名录以及将地方官员升迁与水质达标关联起来。上述每种方式都应作为整体策略的一部分并予以强化。

三是确立和强化政府与社会资本合作模式（PPP）在水行业中的作用。我国政府目前已经确定了水行业公私合作投资的优先领域，包括大坝建设、城市供水和水污染控制等。为指导PPP模式的发展，国务院出台了一系列指导意见，财政部和中国人民银行也相应制定了一些指导性文件，成为公私合作的基本框架。我国作为世界上最重要、最活跃的水市场之一，应进一步加强和规范政府与社会资本合作模式的现有规定，以改善公共、私营部门和民间团体之间的协作，促进政策目标的实现。

重点二：加强国家和流域的水治理。一是加强国家层面的水治理统筹协调。考虑到水资源的跨部门特性，我国可以考虑建立一个高层次、跨部门的协调机制，由与水治理相关的主要部委代表组成，这样有助于协调政策，推动相关方形成共识，确定国家战略重点并指导流域委员会。二是改进和强化流域管理。流域委员会提供了一个水资源和集水区的独立管理机构，在规划、协调、实施、执法和融资等关键领域，应赋予流域委员会更大的权力并给予明确界定。将省级河长制湖长制与现有的流域管理机构正式关联起来，可有助于河长制湖长制的制度常态化。

重点三：优化和完善经济政策工具。一是扩大经济政策工具的使用，促进水资源可持续利用。进一步开发和实施水价和水权交易等经济政策工具，可以促进可持续和高效率的用水。还需要收集更多的实证数据来评估这些经济政策工具的效果并进行调整。二是增强“三条红线”的有效性。建议从以下4个方面完善“三条红线”的目标制定，增强实施最严格水资源管理制度的有效性：第一，实际耗水量（而不仅是取水量）也需要设定相应的控制目标，作为水量许可和控制的依据。这一控制目标的制定可以利用遥感技术进行辅助（相关试点工作已在新疆吐鲁番和其他区域开展）。第二，在制订与完善目标时，应进一步征求相关部门的意见，包括生态环境部、自然资源部等，以均衡地考虑居民生活用水、生产用水和生态环境用水；同时，目标制定流程应调动多个用水者和利益相关方的参与，以确保目标统一和责任分担。第三，针对不同地域、不同作物、不同种植制度等，应科学测算灌溉效率和定额，加强灌溉科学指导和用水监测，提高灌溉用水效率。第四，在水权交易的背景下，可以在取水量上限（由耗水量上限确定）方面给予更大的灵活性。也就是说，地方层面的目标可以作为既定的上限，并允许水权持有人与其他主体进行交易。通过此类交易，可以将实现国家总体目标的合规成本降到最低水平。这种做法还有助于更好地利用现有的试点成果，并逐步在全国范围内建立起水权交易体系。三是统筹考虑取水许可与排污许可。我国目前采用取水许可和排污许可两种许可制度，将用水许可与排污许可制度关联，可以增强控制水污染和总耗水量的行政管理和监管能力。制定相关规定明确将这两种制度关联，还可进一步加大污染和用水控制。四是创新性的融资机制也可以更好地配合协作省和行政区达到国家目标。

詹妮弗·萨拉世界银行全球水实践局高级局长

“中国水治理研究”项目是在中国与世界银行长期合作的基础上开展的，发起这个项目研究是因为认识到水资源对于中国继续实现可持续发展的重要性，融合世界银行的全球知识，在促进中国水利事业发展的同时，提升全球水治理能力与水平。

中国有着悠久而杰出的治水历史，深深植根于中国的文化之中。中国政府非常重视水利基础设施建设，投入了大量资金，推出了一系列具有深远意义的政策措施，比如最严格水资源管理制度的 “三条红线”，明确了用水总量及用水效率和水质的具体目标，还采用水权交易、污染控制和生态补偿等创新性激励机制和经济手段，这些水资源管理经验为全球提供了宝贵经验。“中国水治理研究”项目报告提供了一个水治理体系框架，这个框架包括基础设施、制度、信息、创新、激励五方面的重要因素，丰富了世界银行的经验。希望今后加强合作，共同应对严峻的水挑战，探寻水与经济平衡发展的对策，让更多发展中国家分享中国治水经验。

重点四：加强对气候变化和环境变化的适应能力。一是加强对洪水的适应能力建设。建议：在防洪中进一步应用绿色管理方式，如使用滞洪盆地、蓄洪含水层和天然湿地等；强化洪水风险管理的法律保障；建立和推广全国范围的洪水保险制度。这些措施将有助于进一步提升洪水防御能力，以适应气候变化、城市化和其他宏观变化带来的洪水风险。二是探索制定生态流量的红线目标。为确保满足生态用水需求，可在制定新的红线目标或者建立单独机制这两种方法中进行选择。第一种途径是强化现有法律规定，即水量分配要充分考虑生态用水需求。这一改革可以通过修订水法来实现，水法目前只涉及生态流量，而不是更为广泛的生态用水需求。第二种途径是借鉴澳大利亚联邦环境用水持有者机构的模式，建立专门机构界定和保存生态需水量。通过立法或修改我国水权制度的各项规定，可建立中国版的生态用水持有者机构。以上两种方式中的任何一种都可以纳入“三条红线”控制目标设定体系，以确保满足生态用水需求。三是加强对面源污染的治理。建议：开展水质交易试点，以此激励水污染治理、降低水质达标成本；提升环境水质，帮助企业及地方政府完成水质达标任务；开展面源污染治理的政策研究，特别是在农村地区；试点开展流域污染物排放总量管理，以降低水污染威胁与风险；创新融资机制，如生态补偿、生态环境服务付费或水基金等，以提供资金支持自然设施替代传统水处理方式。

重点五：加强涉水数据收集和信息共享。我国在收集和监测水资源水环境数据方面已具备很强的技术能力，尽管已经收集了丰富的数据，我国还需要进一步加强数据分享（特别是在政府机构之间），完善数据收集和共享的法律框架，并更好地用于支持决策，建立更多激励机制，鼓励跨部委和跨流域数据分享。面向新时代我国水治理的目标与要求，水利部、生态环境部、自然资源部等有关部门之间还需要进一步切实推进数据共享机制建设，建立全国、流域、区域层次的水数据信息系统，确保水数据信息的完整、可靠、一致。建设开放式数据平台还有助于跨部门协调及合作，对水资源人才培养、技术创新及科学研究都将发挥支撑作用。提升公众意识并鼓励公众参与水治理，建议：第一，明确保障公众对水相关数据和信息的“知情权”。充分的数据和信息共享可以帮助减少政策实施的交易成本，并提高政策效果。第二，赋予公众（包括公民个人和非政府组织）享有通过听证会或意见征询等方式参与水决策的权力。第三，应建立更具体的机制，征求公众个人的选择、建议和投诉，并由水治理机构充分考虑。如可采用在线或基于网络应用平台的形式，使用水者能快速、匿名地报告重大水污染事件等。第四，应充分利用“水效领跑者行动”，作为促进公共和私营部门节水的一种手段。这些改革对实现节水型社会建设将发挥支撑作用，但实现这一目标还需要广泛增强公众意识。

除形成综合报告以外，国务院发展研究中心还撰写了一系列政策建议报告，并已在2018年3月召开的全国人民代表大会之前提交决策者参考；同时，部分研究成果（包括改进最严格水资源管理制度、积极稳妥推进水权改革、建立洪涝保险制度）以全国政协委员提案的形式提交给国务院有关部门决策参考，并获得积极回复。

研究报告提出的水治理策略也可以为其他国家提供有益的经验和可复制的模式，以应对21世纪水资源可持续利用的新挑战。