新时代中国老龄政策的创新方略

· 全国老龄工作委员会办公室政策研究部副主任 李志宏

中国特色老龄事业发展已经进入新时代，新时代我国人口老龄化问题呈现出新的阶段性特征。新时代、新特征催生中国老龄政策创新孕育新方略。老龄政策是一种特殊的公共产品，制定符合国情、体现人民意愿、体现人口老龄化发展规律的公共政策是公共权力机关的基本职责，实施老龄政策是公共权力机关治理人口老龄化问题的基本手段。人口老龄化伴随我国建设社会主义现代化强国新征程始终，给我国“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局带来的机遇和挑战并存，积极应对人口老龄化已经上升为国家的一项长期战略任务。无论是发掘其带来的机遇，还是迎接其挑战，都迫切需要老龄政策的创新。在科学把握老龄政策内涵的基础上，针对现有政策体系存在的不平衡、不充分发展的具体表现，提出我国老龄政策体系创新的思路、重点领域和突破方向，是新时代老龄政策理论建设的迫切任务。

一、我国老龄政策的发展脉络

人口老龄化问题本质上是人口年龄结构的系统变化同经济社会结构调整之间的不协调、不匹配问题。老龄政策是国家干预人口老龄化过程及调整人口老龄化与经济、政治、文化、社会、生态建设之间的结构性矛盾而采取的公共政策之总和。

基于上述概念界定，可以将新中国成立后我国老龄政策体系发展脉络划分为四个阶段：

第一个阶段：1949-1982年，为萌芽期。这一时期，中国人口年龄结构处于年轻型向成年型发展阶段。全国人口普查数据的年龄结构指标显示，1953年至 1964年，我国少儿人口占比由 36.3%上升到40.7%，65岁以上老年人口占比由 4.4%下降到3.6%，人口年龄结构反而呈现年轻化趋势 （国家应对人口老龄化战略研究·人口老龄化态势与发展战略研究课题组，2014）。1964年后，我国少儿人口占比才呈现持续下降趋势，老年人口占比持续上升，人口年龄结构开始由年轻型向成年型转变，并于1982年初步进入成年型。这一时期，社会各界对人口老龄化及其产生的经济社会后果还没有形成充分认识。

国家制定和修订了一些针对机关、事业单位、企业职工以及部分特困老年人的社会养老和医疗保障政策，初步形成了以“老有所养”和“老有所医”为主要内容的相关政策，老龄政策表现为“老年人政策”。

第二个阶段：1982-1999年，为起步期。这一时期，我国人口年龄结构完成了由成年型到老年型的转变。1990年实施的第四次全国人口普查数据显示，少儿人口占比已下降到27.7%，65岁以上老年人口占比提升到5.6%，已经转变为比较典型的成年型人口年龄结构（国家应对人口老龄化战略研究·人口老龄化态势与发展战略研究课题组 2014）。到1999年，少儿人口占比持续下降到23%左右，65岁以上老年人口占比持续提升到7%左右，进入了老年型人口年龄结构阶段。这一阶段，人口老龄化问题得到党中央的关注。

1987年，党的十三大报告提出，“要注意人口迅速老龄化的趋向，及时采取正确的对策”；1992年，党的十四大报告提出 ，要“重视人口老龄化问题，认真做好这方面工作”；1997年，党的十五大报告继续强调，要“控制人口增长，提高人口素质，重视人口老龄化问题”。这一时期，从中央到地方陆续成立了老龄工作机构，城镇职工养老保险、医疗保险、最低生活保障制度，农村养老保险制度、新型农村合作医疗制度，农村扶贫开发，离退休，五保供养，社区服务，老年人法律援助等政策逐步得到完善。在此阶段，《中华人民共和国老年人权益保障法》《中国老龄工作七年发展纲要（1994- 2000年）》相继出台，形成了中国老龄政策体系顶层设计的雏形。

第三个阶段：1999-2012年，为发展期。这一时期，少儿人口占比由24.8%下降到16.5%，进入世界上少子化程度比较高的国家行列；65岁以上老年人口占比由7%提升到9.3%，人口老龄化进程明显加快（国家应对人口老龄化战略研究总课题组 2014）。党中央对老龄问题的重视程度增强。1999年成立了全国老龄工作委员会，此后国家陆续制定和出台了《中共中央、国务院关于加强老龄工作的决定》（中发〔2000〕13号）《国务院关于印发中国老龄事业发展“十五”计划纲要的通知》（国发〔2001〕26号）、《中国老龄事业发展十一五规划》（全国老龄委发〔2006〕7号）《国务院关于印发中国老龄事业发展“十二五”规划的通知》（国发〔2011〕28号），国务院和相关部委陆续出台了城镇居民基本养老和医疗保险、养老服务、老年卫生、老年文化、老年教育、老年体育、老年人优待、老年人福利机构建设等专项政策，中国老龄政策体系的领域得到大幅拓展。

第四个阶段：2012年至今，为成熟期。伴随新中国成立后第一次生育高峰期出生的人口相继进入老年期，我国迎来年均增长800万的第一次老年人口增长高峰，劳动年龄人口转入负增长，人口老龄化进程提速。党的十八大以来，积极应对人口老龄化逐步成为全社会的共识。2015年，全国人大颁布了新修订的《中华人民共和国老年人权益保障法》。许多重大政策制度建设取得突破性进展。居民基本养老、医疗保险制度实现城乡统一，机关事业单位养老保险制度改革顺利推进，一对夫妇可生育两个孩子政策全面实施，长期护理保险制度试点加快推进，老龄服务供给侧结构性改革的政策举措密集出台。这期间，国务院及有关部门出台的涉老政策文件达到290多项，国家层面出台的“十三五”涉老专项规划达到 22项。老龄事业“四梁八柱”的政策法规体系框架确立，顶层设计更加健全成熟，政策制度的领域继续拓展，精细化程度大幅提升，进入全新的发展时代。

二、主要矛盾转化视角下中国老龄政策发展不平衡、不充分问题解析

中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这一主要矛盾具有普遍性，体现在我国发展的各个领域。老龄政策作为一种公共产品，其供给同样存在不平衡、不充分发展的问题，这是主要矛盾在老龄政策领域的具体体现。

（一）经济领域的老龄政策与社会领域的老龄政策之间发展不平衡

与中观层次的“社会”概念界定相应，可以把我国老龄政策划分为“经济政策”“社会政策”。人口老龄化问题首先是一个重大经济问题，对供给侧的资本、劳动力、技术，以及需求侧的投资、消费、出口等都有深刻影响。针对这些领域的适应性或者前瞻性公共政策调整，构成经济领域老龄政策的主要内容。当前我国老龄政策的调整领域还主要体现在老年人的经济供养、健康保障、养老服务、精神文化生活、社会优待、权益保障等方面。老龄政策更多地体现为“社会政策”，经济领域的老龄政策，譬如财政、金融、税收、就业、科技、产业、消费等领域应对人口老龄化的政策储备明显不足。

（二）“增权赋能”型的老龄政策与优待照顾型的老龄政策之间发展不平衡

习近平总书记提出以“三个积极看待”为主要内容的积极老龄观，强调要“积极看待老年人和老年生活，老年是人的生命的重要阶段，是仍然可以有作为、有进步、有快乐的重要人生阶段”。这是对把老年人视为“负担”和“包袱”的消极老龄观的正本清源，客观上要求老龄政策制定者摆脱“施恩者”的角色局限，真正把老年人视为积极、能动的社会主体，制定出能更多地激发老年人潜能、提升老年人自我价值和正面认知、增强老年人参与社会发展能力、促进老年人参与公共决策等方面的公共政策。目前，我国“增权赋能”型的老龄政策相对不足，局限于 《中华人民共和国老年人权益保障法》“老龄事业发展规划”等法律条文和政策文件中关于倡导老年人参与社会发展、发挥离退休专业技术人员作用等原则性内容。绝大多数的老龄政策均集中在提升老年人收入水平、改善针对老年人的照料服务、满足老年人的精神文化需求等方面。这些政策一方面发挥着保障、照顾、优待、辅助、救助等功能，另一方面也存在着制造“社会依附”的隐忧。

（三）事前干预型老龄政策与事后补救型老龄政策之间发展不平衡

习近平总书记强调，“要统筹好生育、就业、退休、养老等政策”“要加强全生命周期养老准备”。这事实上指明了，要以人的全生命周期发展视角认识和应对老龄问题以及制定和实施老龄政策。无论是个体层面的衰老问题，还是群体层面的老年人问题，都是一个动态发展过程中的问题。从个体层面看，人的生命历程不可逆转，都要经历出生、发育、成熟、衰老和死亡。进入老年期后，人的全面发展面临的诸多问题，如贫困问题、健康问题、社会参与能力问题等，很大程度上是中青年时期甚至是少儿时期各种问题的延续或者积重难返的结果。同理，少儿群体的“生养教育”问题、中青年群体的“就业问题”解决不好，必然随着世代发展更替，最终演化为老年群体的“养老问题”。这客观要求，无论是解决个体的老年期问题，还是解决群体的老年期问题，都要树立“人的全生命周期发展视角”，将治理关口前移，不仅要关注人在老年期的全面发展，更要从终身发展的理念出发，促进人在全生命周期各个阶段全面发展的可持续。

（四）法律法规发展与规范性文件之间发展不平衡

老龄政策可以划分为法律、法规、规章和规范性文件等四种类型，其效力等级依次递减。日本、美国、英国、韩国、澳大利亚等先期进入老龄社会的发达国家都制定了比较健全的老龄法律法规。例如，日本在20世纪50年代就进行了相关立法，到目前已经有《老龄社会对策基本法》《老年人福祉法》《老年人保健法》《长期护理保险法》《防止虐待老年人法》 《中高龄人力雇佣机会特别措施法》《国民年金保险法》《社会福利士和护理福利士法》等多部法律法规。反观我国，在法律层面，只有《中华人民共和国老年人权益保障法》一部法律；法规层面，主要体现为各省《中华人民共和国老年人权益保障法》的配套性地方法规；规章层面，仅有《养老机构管理办法》《养老机构设立许可办法》等少数规章；其余绝大部分老龄政策在形式上以“通知”“意见”“决定”“规划”“标准”等规范性文件的形式存在。

（五）农村老龄政策与城镇老龄政策之间发展不平衡

我国城乡二元经济社会结构与公共政策的城乡二元结构之间存在着彼此固化的交互关系。在老龄政策领域，这种表现更为明显。虽然，城乡一体化发展视角在老龄政策中均有所体现，但可操作、落地的政策措施和项目计划主要集中在城镇，受益的也主要是城镇老年群体。农村老龄政策发展不足并不主要体现在政策文本本身，而是体现在政策的实际效果方面。譬如，在城乡老年人收入差距方面，根据第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查结果测算，2015年，我国城镇老年人年人均收入水平是农村老年人的3倍多。

在城乡社会养老保障待遇水平的差距方面，截至2017年底，我国企业退休职工养老金实现了十三年连增，超过2400元/月，但是农村居民养老金人均每月只有不到120元。在社区服务设施覆盖率方面，截至2016年底，全国社区服务中心（站）覆盖率24.4%，其中城市社区服务中心（站）覆盖率79.3%，农村社区服务中心（站）覆盖率仅为14.3%。

（六）政策制定与实施之间不平衡

从政策科学的视角看，政策过程包括政策制定和政策实施两大环节，具体包括政策调研、政策起草、政策发布、政策落实、政策评估、政策接替等。其中，从政策调研到发布等三个环节属于政策制定过程，从政策落实到政策接替等三个环节属于政策实施过程。政策的生命力在于实施，然而我国一些老龄政策在制定实施过程中存在重制定、轻实施的问题，制定与实施环节存在一定程度的脱节；在政策落实环节，由于协同实施机制、激励机制和监督机制的缺乏，存在“政策失灵”现象。

三、新时代中国老龄政策体系的创新方略

党的十八大以来，习近平总书记在许多重要会议、地方视察调研、国际交往等多种场合对加强老龄工作提出了明确要求，形成了内涵丰富、思想深邃、系统完整的老龄工作思想。这些思想为今后老龄政策体系的创新提供了基本遵循。结合习近平总书记关于老龄工作的重要论述，可将今后中国老龄政策创新方略概括为一个导向、两个原则、三个避免、四个转变。

（一）确立一个基本导向

党的十九大报告指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这一“需要”与“发展”的矛盾在老龄事业领域则主要表现为广大老年人日益增长的美好生活需要与老龄事业发展不平衡不充分之间的矛盾。主要矛盾决定政策导向，按照主要矛盾变化对老龄工作提出的新要求，新时代老龄政策应以着力解决老龄事业发展不平衡不充分问题、提升老龄事业发展质量和效益为基本导向，以满足广大老年人日益增长的美好生活需要为落脚点。需要强调的是，今后应以老龄政策体系自身的平衡和充分发展来解决老龄事业发展不平衡、不充分问题，而不是以自身的不平衡、不充分发展来进一步固化老龄事业发展的不平衡、不充分。

（二）遵循两个基本原则

习近平总书记就老龄工作原则提出“两个结合”，即“坚持应对人口老龄化和促进经济社会发展相结合”；“坚持满足老年人需求和解决人口老龄化问题相结合”。这两个结合也指明了新时代老龄政策创新应遵循的两个基本原则。

首先是坚持应对人口老龄化和促进经济社会发展相结合。不同于“边富边老”或者“先富后老”的发达国家，作为世界上最大的发展中人口大国，我国同时面临转型发展和人口老龄化问题。需要紧紧抓住“发展”这个根本，在统筹经济社会发展中夯实人口老龄化的应对基础。这客观要求，我国老龄政策创新要有利于提高劳动参与率和生产率，特别是有利于提高全要素生产率，同时要着力发掘和培育潜力巨大的老年消费市场，发展壮大老龄产业，培育老龄社会的经济发展新动能。

其次是坚持满足老年人需求和解决人口老龄化问题相结合。这是统筹解决老龄问题发展方面和人道主义方面的必然要求。这一原则要求：老龄政策创新既要聚焦老年群体的特殊需求，立足当前，补短板，解急难，惠民生，不断满足广大老年人日益增长的美好生活需要；又要注重老龄问题的发展方面，着眼长远，打基础，立支柱，定框架，妥善应对老龄化给政治、经济、文化、社会、生态等各领域可持续发展带来的挑战。

（三）规避三个认识误区

正确的认识是科学制定和调整政策的前提条件。目前在老龄问题的认识方面存在急需纠正的三个误区，需要在今后的政策制定和实施过程中着力避免。

一是避免把老年人的养老问题简单理解为老龄服务问题。在继续完善老龄服务政策的同时，树立促进老年人全面发展的理念，根据老年人在经济供养、健康保障、文化教育、权益保障、社会参与、宜居环境、精神关爱等各方面的需要，构建系统完备的养老、孝老、敬老政策体系。

二是避免将老龄问题简单理解为老年人的养老问题。在细化养老、孝老、敬老政策的基础上，树立人的全生命周期发展的理念，将老龄问题的治理关口前移，拓展生育、就业、退休准备等领域的政策创新。同时，更加注重老龄问题的“发展方面”，根据快速发展的老龄化给我国“五位一体”建设带来的全方位、双重性影响，及时调整相应领域的公共政策。

三是避免将老年人简单视为社会负担，将人口老龄化简单视为挑战。一方面，要在继续完善针对老年群体的保障性、救助性、照顾性、优待性政策的同时，树立“增权赋能”的理念，着眼于充分发掘广大老年群体当中蕴含的丰富知识、经验和技能，完善促进老年人充分参与社会发展的政策措施，为老年人发挥积极作用、实现自我价值提供更多的机会和平台。另一方面，根据人口老龄化的挑战，在制定被动反应型政策的同时，着眼于挖掘老龄化带来的活力和机遇，通过政策创新，打造老龄社会的经济增长新动能，激发老龄社会发展新活力。

（四）实现四个思路转变

习近平总书记要求：“要适应时代要求创新思路，推动老龄工作向主动应对转变，向统筹协调转变，向加强人们全生命周期养老准备转变，向同时注重老年人物质文化需求、全面提升老年人生活质量转变。”这“四个转变”，是在我国人口老龄化形势和应对实践基础上做出的正确决断和重大思路创新，也是今后老龄政策创新应遵循的基本思路。

“向主动应对转变”，就是今后政策创新，要加强对老年人需求发展趋势的预判，加强对人口老龄化问题发展规律的研判，推动由人口老龄化的被动应付转变为未雨绸缪，超前谋划，源头治理，做好各项战略准备的主动应对。

“向统筹协调转变”，就是在政策实施层面，要依据老龄问题影响的广泛性和应对主体的多元性，强化综合协调机制，推动老龄工作由部门分散作战、各自为政的“独唱”，转变为统筹协调、多方参与、齐抓共管的“合唱”。

“向加强人们全生命周期养老准备转变”，就是在政策创新中牢固树立全人群、全生命周期的理念，克服就老年人、就老年期谈养老问题的思维局限，引导人人为自身老年期做好养老的各项储备，引导人人积极面对老年生活、提前规划老年生活、乐于安享和充实老年生活。

“向同时注重老年人物质文化需求、全面提升老年人生活质量转变”，就是要在政策创新中树立全人、全域需求的视角，依据广大老年人需求不断升级的实际，着眼于全方位满足老年人的物质、服务和精神文化需求，立足于多方面提升老年人生活质量进行政策制定。