陕西省13年免费教育政策实施路径及困境

吴春娜

引言

陕西省十二届人大四次会议政府工作报告明确提出：十三五期间，陕西省全面实施13年（学前1年、小学初中9年、高中3年）免费教育。这一政策能够惠及85.1万名学生，是当今中国经济人口红利消失、产业结构升级调整的客观要求，免费教育年限的延展，也是教育领域的供给侧改革。该政策让更多的陕籍适龄学生享受到了免费教育福利，从经济角度看，也意味着教师和教育投入的增加，对就业和消费都有不小的提振。

陕西省13年免费教育政策实施的必要性及可行性

1.陕西省全面推行13年免费教育的必要性

教育与经济社会相辅相成的规律，决定了当社会发展到一定阶段时就会对教育提出新要求，经济基础决定上层建筑，经济基础能为教育事业的发展提供物质保障。基础教育是国民教育体系的重要组成部分，随着我国经济社会的发展和教育领域综合改革的深入推进，延长义务教育年限和免费教育的呼声开始出现并日益强烈，继《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》实施后，陕西省率先提出“13年免费教育”。

经济社会的快速发展，民生问题日益成为全国上下关注的一个重要问题。同时，基于教育、科技、综合国力的国际竞争也对基础教育提出了更高的要求。于是，学前和高中阶段教育发展成为民生问题，被纳入基本公共教育服务中。扶贫先扶智，治贫先治愚，在阻断贫困代际传递的问题上，教育大有所为，教育是改变落后的重要保障，承载着太多的民生期许，民生有保障，社会才更加和谐稳定，而和谐稳定也是一种无形的生产力。

2.陕西省全面推行13年免费教育的可行性

十三五期间，陕西省把共享作为发展本质，提出不断为百姓创造福祉的要求，政府通过调整财政支出结构，新增财力和财政支出的“两个80%”用于民生，保障政策实施。2017全省共有小学4752所，在校学生252.31万人；普通中学2094所（高中473所），在校学生180.63万人（高中生75.66万人）。对公办普通高中学生按照省级标准化高中1600元、城市普通高中700元、农村普通高中400元的标准免收学费，各级财政一年大约需额外负担7.5亿元左右满足高中免费教育的基本需求。百年大计，教育为本。教育的数量、质量和效果与政府的重视程度和投入成正比关系，政府对教育越重视，在教育上投入越多，教育供给就越多，质量就越高，产出就越多，效果就越好。陕西省率先推行13年免费教育模式，是教育领域的创新和突破，具有很强的示范带头作用。此前，已有部分地区实施了12年免费教育，但没有将学前教育一并纳入。13年免费教育有效减轻了民众的教育负担，平衡了民众的教育投入与回报。如果说教育是一种投资，那么政府对教育投入就是产出比最大的投资。当然，教育收益是一种未来收益或长远收益，不能立竿见影地显现出来。

陕西省13年免费教育政策推行现状

1.政策全面推行之前部分地区已实行

2016年初，陕西省已有26个区县实行13年或15年免费教育。其中神木、府谷、靖边、定边、吴起、留坝、宁陕、高陵、宜君、延长、镇坪、志丹、绥德、彬县、横山、佳县、麟游、石泉、岚皋、佛坪、吴堡、子洲、米脂、清涧等县区实行了15年免费教育，将免费教育延伸到了学前三年。各区县免费教育政策虽有共性，但也有差异。

（1）富县模式

府谷县作为全国百强县，2017年GDP为485.63亿元，是名副其实的富县，2005年实行“两免一补”政策，2009年在全省率先实施义务教育阶段免费教育政策，2010年实行高中免费教育政策，2011年推行学前三年免费教育政策。神木县同样作为全国百强县，2017年GDP为904.8亿元，在陕西省排名第二，榆林市排名第一，2005年实施农村义务教育“两免一补”政策，2007年实现了真正意义上的义务教育全免费，2008年实施高中免费教育政策，2011年在12年免费教育的基础上，实现了15年免费教育。

（2）穷县模式

宁陕县作为国家级贫困县，政府将收入的近四成投入到教育中，在教育中投入多了，其他方面投入就会相应减少，县政府出台多项管理规定压缩行政办公费用，并将压缩的经费都投入到了教育中。大巴山深处的岚皋县也是国家级贫困县，2012年秋季在全省率先实行13年免费教育，通过压缩三公经费等办法，挤出免费教育费用，惠及幼儿7975名、高中生11597人，4年累计投入教育资金8.5亿元。镇平县作为国家级贫困县，2010年在全县实行12年免费教育政策，将高中教育纳入其中。

（3）省内其他地区

2012年春季，宝鸡市麟游县投入210万元，在县唯一一所高中——麟游中学实施三年免费教育政策，当年惠及1150名高中生，平均每生每年免学费1500元。2013年起，榆林市政府财政补贴幼儿每人每年免保育费900元（2015年提高到1500元），普通高中每生每年免学费1600元。

跨入西部百强县的“府谷、神木模式”为财政富县树立了财力向教育倾斜的榜样和典范，而国家级贫困县的“宁陕模式”则向社会彰显了穷县办富教育的决心，这些实施免费教育政策的陕西贫富地区，却在教育上敢为人先，舍得投入，充分说明免费教育不是能不能办的问题，而是想不想办的问题，这是一种魄力，一种眼光，一种格局，一种观念，是决策者对教育的认知和民生的顾念。

2.免费教育政策的社会认知度

陕西省13年免费教育政策得到了民众的认同，满意度评价较高。不同群体的民众了解免费教育政策的渠道不同，主要通过网络媒体、学校、政府公告、亲朋等了解相关政策。由于西安市民办教育水平较高，年逾万元的学费标准与减免的区区几百元相差太大，这里不排除对该政策漠不关心的民办学校家长群体，但对于农村家庭来说确实减少了开支。

此外调查中笔者发现，很多人对免费教育政策的理解存在误区，13年免费教育政策不是“零收费”，不是上学不交任何费用，而是按照生均标准免收学费，对同层次的民办学校，学生在享受减免学费的基础上不足部分仍由家庭承担。由于家长期望值过高，当学校有一些服务性收费或代收费时，就会有怨言。因此，家庭教育支出的心理负担并未减轻。

对陕西省13年免费教育分区发展的实证分析

第一，确定聚类单元。陕西有1个副省级市，9个地级市，共10个城市即10个聚类单元。

第二，确定聚类因子。聚类因子包括地方生产总值，财政收入，幼儿、小学、中学平均在园幼儿数/在校生数，小学/中学生师比，这里的中学包括初、高中两个层次。其中，幼儿、小学、中学平均在园幼儿数/在校生数=（幼儿在园数+小学在校生+中学在校生）/（幼儿园数+小学学校数+中学学校数）。小学/中学生师比=（小学在校生人数+中学在校生人数）/（小学专任教师人数+中学专任教师人数）。

第三，聚类分析。各聚类因子数据能够反映该地区的一般教育状况。

表1 2016年陕西省各地区初中等教育情况

第四，聚类分析结果及评价。笔者通过SPSS统计软件对上述数据信息进行了系统聚类和K-均值聚类分析，统计处理结果如下。

表2 系统聚类各群集组员

表3 K-均值聚类各聚集组员

由上可知，K-均值聚类法与系统聚类法分析结果一致，参与分析的10个指标均有效。按照指标之间的平均距离进行聚类，得出分析结果：一类地区西安市，二类地区宝鸡市、咸阳市和榆林市，三类地区为铜川市、渭南市、延安市、汉中市、安康市、商洛市，且结合陕西各地区教育实际，该排序状况与实际情形比较吻合。西安市作为副省级城市，其初中等教育发展均走在陕西省的前列，而商洛市的教育状况在陕西省相对较为落后。

陕西省13年免费教育分区发展路径

1.一类地区初中等教育均衡发展

西安市作为副省级城市，其经济总量占陕西省三分之一以上，财政收入占比超过三分之二，拥有全省较多的经济及政治资源，教育投入及发展优势明显，在全省排在一类地区符合实际情形。西安是陕西的教育中心，2017年全市共有幼、小、中、职学校3160所，在校生136万，其中小学、中学学校数分别占全省23.7%和21.4%，中小学生人数分别占全省23.1%和26.4%。近五年来，西安市累计教育支出571.14亿元，是上个五年的2.5倍。西安市教育部门力求普惠发展学前教育，均衡发展义务教育，优质特色发展高中教育，2017年普通高中优质特色发展五年行动计划、学前教育第三期四年行动计划等政策相继出台，建成了一个纵贯学前教育到高中教育的发展目标体系。所以面对13年免费教育，西安需要做的是巩固学前一年免费教育，统一城乡九年义务教育“两免一补”政策，实施高中阶段三年免费教育，同时加强13年免费教育经费管理。

尽管如此，西安实行13年免费教育依然存在一定的问题：城乡教育发展不均衡、初中等公办学校与民办学校教育资源及产品供需不匹配，出现了“择校热”和“大班额”等问题。在此，西安需客观认识和合理评估公办学校与民办学校办学差距，分析二者差异化的深层原因，从制度困境和博弈论思维挖掘可能的解决路径，以期在市场化运作的基础上，提高公办学校的办学水平，同时鼓励和肯定民办学校的办学热情和成果，合理分配教育资源，达到初中等教育服务社会、提高政府公共职能的目的。

2.二类地区需整合教育资源

宝鸡市、咸阳市和榆林市为二类地区。宝鸡、咸阳占据关中有利条件，榆林在陕北虎踞龙盘，三个城市都是经济发展水平相对较高、发展速度较快的地区。宝鸡、咸阳在大西安经济圈辐射带动下，经济总量逐年提高，尤其宝鸡作为关中平原城市群的副中心城市，效应更加明显，宝鸡、咸阳分别安排1.38、1.44亿元资金落实13年免费教育政策。2017年榆林经济以压倒式优势位居全省第二，丰富的能源拉动着榆林经济向前迈进，榆林在财政收入充裕的情况下，于2012年在全省率先落实15年免费教育，学前三年免收保教费，生均按900元的标准补助，2015年提高到1500元；公办普通高中免收学费，生均按1600元的标准补助，民办普通高中按同级公办学校标准给予减免。可以说以上二类地区利用自身优势，切实落实了13年免费教育政策，但教育资源并未得到充分利用，需要进一步整合与调配，教育结构不尽合理，大班额问题突出，教育资源不均衡。当下，急需加快普惠性学前教育公平发展，增扩建幼儿园；义务教育在均衡发展的同时，应提升教育质量，加快学校标准化建设进程，推进“全面改薄”工程；构建高中特色教育，提高生均补助水平，切实减轻学生家庭负担，同时应缩小区域、校际办学差距，继续加大教育投入力度，合理调配教育资源，为形成惠及民众的公平教育，提供更加丰富的优质教育条件。

3.三类地区教育合理投入是关键

陕北延安，关中铜川、渭南以及陕南汉中、安康和商洛6个地方为三类地区。如果说二类地区13年免费教育政策的落实是以经济发展水平较高和财政收入充裕为物质保障的话，那么三类地区就需要在政策落地的根源——教育投入上做足功课，用战略眼光和大局思维去审视和前瞻，用顾念民生的情怀去实施。三类地区最大的特点就是经济发展相对欠发达，只有延安较为突出一些，幼儿园及中小学平均在园、在校生及生师比都比陕西省平均值要大，延安普通高中毛入学率75.26%，教育投入虽然比其他三类地区多，但生均值等指标并不高。该类地区整体教育基础条件比较薄弱，现有幼儿园及中小学不能满足需求，需要增扩建，尤其是乡镇地区。“穷县模式”之所以能够引起社会广泛关注，就是因为穷县做了社会普遍认为不可能的事——穷县办免费教育！实际上越穷越要办好教育，教育扶贫是治贫之本。

陕西省13年免费教育政策落地的困境

1.无法抹平的城乡教育鸿沟

免费政策的一个重要目的是促进教育公平，让更多适龄孩子能够享有受教育的机会，实现教育均衡发展。目前，陕西省基础教育均衡问题越发凸显，矛盾依然突出。免费教育政策规定免除的保教费和学费，无论对城市还是农村家庭而言，确实减少了教育支出。但对城乡教育总体而言，不均衡的问题并没有得到缓解，其中比较突出的表现就是城乡生均教育经费差距较为悬殊。

2.无法遏制的择校风

不当的择校行为损害了教育的公平性，也加剧了社会矛盾。尽管陕西省已经实行“就近入学”政策，但初中等教育的择校风却越刮越烈。13年免费教育政策的推行，并未给择校热降温。择校行为是校际发展不均衡、政府公共职能缺位、社会竞争激烈、家长观念变化等多种因素导致的，不是免费教育政策能够解决的。加快学校标准化建设进程，合理配置教育资源，缩小校际差距才是解决问题的根本。

3.财政承担免费教育经费的隐忧

免费教育政策落地，经费保障机制至关重要，其由政府承担毋庸置疑，但要明晰细则，事权与财权对等。各级财政需要加大教育支出，设立教育专项资金，专款专用，及时拨付，同时要建立监管机制和核查机制，做到教育经费公开化。但政府作为“经济人”会基于博弈论思维，作出于己最佳的选择，所以应改变以往单纯追求经济增长的考核体系，重新构建政府责任人的考评机制，将教育相关指标作为重要的一项，以此保障教育经费的落实及基础教育的可持续发展。

4.各地基础教育发展指标严重失衡

13年免费教育政策的推行，需要建立在不同区域、不同层次学校均衡发展的基础上。目前，陕西省城乡生均经费补助标准差异较大，教育资源分配不均，表面上校际之间免费与免费是一样的，但学生享受的教育资源和教育水平完全不是一个档次。从生师比、教师学历达标率、生均校舍面积、省级教学及辅助用房建设面积、生均图书数、生均教学仪器设备值、学校平均班额等指标上，很明显就能看出这种失衡带来的差异性。要想让免费教育政策释放出更多的教育价值，政府需要加大教育投入，完善相关的配套政策，基础教育才能彰显公平性和公益性。

5.二孩时代下教育资源能否满足社会需求

我国二孩政策于2016年1月1日开始实行，2019年第一批二孩可能会面临入园，2022年将会面临入学。二孩的阶段性井喷，必然会带来一系列问题。低龄学童增加，幼儿园、中小学校舍和师资这两大教育资源出现紧张，急需大量增补，尤其是初级教育阶段。此外园所、学校的硬件投入也需相应跟上。因此，政府要在免费教育的基础上，做实教育的内涵和外延建设。