新时期特色小镇的发展实践探究

王 华

（厦门市行政学院，福建 厦门 316027）

2018年8月，国家发改委发布《关于建立特色小镇和特色小城镇高质量发展机制的通知》 （发改办规划〔2018〕1041号） 以下简称《通知》），对今后特色小镇和特色小城镇高质量发展提出了总体要求，进一步明确了特色小镇的发展方向，提出今后特色小镇建设的重点任务及保障措施，开始全面规范全国特色小镇建设工作。

《通知》的出台很重要的目的就是为了纠正前一阶段全国范围内小城镇建设中存在的不当倾向，比如对特色小镇的概念理解模糊、定位失当，在特色小镇的建设过程中出现缺乏规划、一哄而上以及严重的房地产化情形等，提出在今后特色小镇的建设过程中要淡化包罗万象、淡化行政审批、淡化数量要求、淡化政府包揽等问题， 务必要做到两个严防：严防政府债务风险，避免政府举债建设进而加重债务包袱；严控房地产化倾向，提高产业及商业用地比例，鼓励优先发展产业，防范“假小镇真地产”等情况再发生。《通知》指出，“坚决淘汰一批缺失产业前景、变形走样异化的小镇和小城镇”“统一实行有进有退的创建达标制，避免一次命名制，防止各地区只管前期申报、不管后期发展与纠偏”[1]。

特色小镇建设相关政策要求的变化以及发展侧重的不同可以看出我国小镇建设的理念愈加理性。新《通知》的出台标志着我国特色小镇建设发展进入了一个更加规范发展的新时期。

1 我国特色小镇发展历程回顾及功能类型分析

特色小镇概念源自国外，在国内蓬勃发展始于浙江。2014年，浙江省结合欧美小镇发展经验和理念在国内最早明确特色小镇的概念，指出特色小镇是在清晰、明确的产业定位基础上，加入自然、人文元素在内的创新平台，为浙江省传统块状经济升级转型和产业集群发展壮大开创了新的空间。

新时期特色小镇建设成为新型城镇化的一个重要抓手，因此，一定要适应新型城镇化发展的新特点和发展要求，特色小镇建设必须要深度挖掘小镇自身资源的独到之处，走可持续发展道路。

1.1 特色小镇的发展历程

（1） 第一阶段：20世纪80年代到2014年。我国关于特色小镇的研究开始于20世纪80年代，这一时期“特色”与小城镇研究开始融合。1983年，费孝通先生发布了《小城镇，大问题》报告。1984年《瞭望》周刊以“各具特色的吴江小城镇”为题摘要刊发相关内容。这一时期的小城镇发展理论提出要推动作为“城市之尾，农村之首”的小城镇发展，在大城市和农村之间形成缓冲空间，促进城乡一体化，缓解大城市压力[2]。20世纪90年代中期以来学术界开始关注小城镇特色。这一时期突出使用特色小城镇或特色小镇一词主要表现在旅游业，一些小城镇着力凸显其民族特色、地方特色或者风光特色以此吸引游客到访。

（2） 第二阶段 ：2014～2017年。2013年12月，习近平总书记针对我国经济发展进入新阶段， 提出“新常态”的概念。相应地，我国城镇化也进入新的阶段，城市发展方式亟待转变。在宏观经济发展进入转型期，城镇化水平持续提升，过去粗放型的区域发展难以为继，而特色小镇发展模式具有灵活性，强调“因地制宜”，重视本地资源利用，在竞争中更容易形成核心竞争力。在这样的背景下，浙江提出的特色小镇模式得到中央的肯定，以杭州的智慧小镇、硅谷小镇为代表的一批特色小镇迅速发展起来，特色小镇的培育开始从省域创新上升为国家行动。

党的“十八大”以来，中央层面十分重视小城镇的建设。2015年，习近平总书记明确指出：“抓特色小镇、小城镇建设大有可为，对经济转型升级、新型城镇化建设，都具有重要意义”[3]。紧接着，国家相关部门相继颁布了一系列支持特色小镇建设的政策，从不同角度规定了特色小镇建设的目标原则、规划引导、责任主体 、资金支持等，针对部分地方在特色小镇建设过程中存在的众多偏离问题，重点强调要保持和彰显小镇特色，推进特色小镇良性可持续发展。

第三阶段：2017年底至今。2017年12月，《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》由国家发改委、国土部、环保部、住建部四部委联合印发。2018年8月30日，国家发改委发布了《关于建立特色小镇和特色小城镇高质量发展机制的通知》，进一步明确了特色小镇建设的总体要求，提出了今后特色小镇建设的重点任务及保障措施，开始全面规范全国小城镇建设工作。

1.2 特色小镇的发展类型

梳理特色小镇近些年来的发展过程和特点可以看出，现阶段的特色小镇，实际上与传统意义上的小镇无论是内在要求还是外在形式都不尽相同。因此，特色小镇不仅仅是名称上的变化，更应该是基于一定的文化特质、产业定位、旅游资源为基础的创新平台，是现代城市体系的组成部分，居于城市与乡村之间，能够承担起吸纳农村人口，疏解城市人口，促进城乡人口流动的作用[4]。

根据目前特色小镇发展情况和新型城镇化的内在要求，特色小镇的主要功能定位类型有以下几类：

因产业兴旺而带动形成的特色小镇：这类小镇是在传统的产业集中的城镇基础上发展而成，例如一些产业集中区、产业园区。特色小镇为产业集中区、产业园区的转型升级提供了机会。这类特色小镇是产业与城镇有机结合的创新发展平台，并且这种平台已经突破了原有单一的特征，功能更加多元化，逐步形成较为浓郁的生活氛围，并因产业的带动辐射作用形成了较强的发展潜力。

因交通枢纽地位形成的特色小镇：顾名思义，这类小镇主要因其重要的交通位置而兴起，随着高铁、空港的建设而形成。这种类型的小镇是在我国交通基础建设的背景下应运而生的。

城市功能补充类型的特色小镇：这类小镇多是附着在较大的城市周边，因某一专门的主体功能而兴建，比如：大学城、留学创业园、金融中心等，这类小镇有着明确的补充城市功能的定位，是现在城市体系的重要组成部分。

文旅特色类型的特色小镇：这类小镇在全国各地较为普遍，通常是依托当地独特的自然资源、生态环境、历史人物、民间故事等资源形成独具特色的小镇。这种小镇的形成佐证了霍兰教授的复杂适应系统理论[5]，该理论认为，特色小镇的特色性并不是在政府的主观努力下创造出来的，而是其基于自身的特质涌现出来的，许多生态型以及历史人文型的特色小镇都是在当地独特的生态自然资源以及历史文化遗产的基础之上，形成了自身的特色性， 吸引了大批的游客，从而成为独树一帜的特色小镇。

2 特色小镇建设过程中存在的误区

全国特色小镇大发展的过程中，除了各省级政府向国家发改委等主管部委申报国家级特色小镇外，各地也在争相申报省级、市级特色小镇。2016年7月，三部委联合发布《关于开展特色小镇培育工作的通知》，提出2020年前将培育1 000个各具特色、富有活力的特色小镇。同年10月，第一批特色小镇名单由住建部公布，进入这份名单的127个小镇由三部委共同认定[6]。特色小镇在大发展的过程中出现了一些背离建设初衷的现象：一些地方政府把特色小镇作为融资的手段来打造，利用特色小镇扩大投资；有些地方出台了硬性指标考核要求，形成了一哄而上的局面；有些小镇并没有相关特色产业，政府为了发展特色小镇盲目举债，不仅造成同质化严重，同时还伴随着很大的债务风险。

中国城市和小城镇改革发展中心副主任乔润令曾指出，特色小镇建设中一个很大的问题就是模仿、复制、上规模的建设方式[7]。各地一窝蜂建起来的各个小镇之间同质化竞争压力严重。在发达国家，特色小镇通常是国家产业竞争力的一种重要载体。例如，美国格林尼治的对冲基金小镇，聚集了500多家对冲基金公司；风险投资基金聚集地加州的门罗帕克小镇，纳斯达克一半以上的高科技公司都是由这个镇上的风险投资基金投资的[8]。这些最具竞争力的高端产业汇聚在一起，形成了著名的金融小镇、科技小镇。

2.1 同质化普遍，地产倾向严重

在特色小镇的建设过程中，首先应该考量的是其产业基础，产业基础是否雄厚，是否具有竞争优势是特色小镇能否进一步发展的关键。同时，产业基础的选取还应该具有地方特色，能够很好地与地方发展实际相融合。但现实中发现，不少特色小镇本身缺乏扎实的产业基础，勉强生硬打造出来的产业往往缺乏竞争优势，更没有能力吸附高端企业加入，后续发展动力往往不足。最终导致恶性循环。国家发改委发展规划司副司长陈亚军曾指出，特色小镇之所以受到房地产企业的追捧，主要是因为以特色小镇名义向政府拿地成本相对较低，而一些地方原有的产业基础相对薄弱，房地产企业捕捉到了特色小镇带来的商机，于是蜂拥而上。特色小镇建设变成了以房地产为主，并最终演变成了房地产“一业独大”，所谓的“特色”也就成了千篇一律，这和特色小镇建设的初衷是严重相背离的。

2.2 生态资源条件不足

一些特色小镇从建设理念上存在误区，个别主体对特色小镇的认识很片面，没有结合实际出发，把建设特色小镇当作是当地经济的“掘金点”，从而造成特色小镇的建设蜂拥而起、一哄而上的混乱局面。特色小镇建设，应该更多地结合当地的产业资源来进行。从一定意义上讲，特色小镇的最终发展规模在一定程度上受限于该小镇的生态格局，小镇的生态条件左右着其发展的方向。在一些经济基础较为发达的省份，由于这些地方自身具备良好的产业资源，容易形成良好的产城互动，比如浙江的渔业小镇、袜业小镇等一批有特色的小镇。一些实体经济欠发达或者产业发展不够集中的地区，应该结合自身的自然风光和历史文化资源，着重打造以旅游文化为主的特色小镇，充分发挥这些传统小镇独特的历史韵味[9]。另外，不少特色小镇的规划布局缺乏科学的指导与规范， 对小镇前景的规划有失周全， 无法形成“产、城、人、文”的有机融合，更不能形成多功能相叠加的模式。

2.3 人文功能释放不足

自国家出台鼓励政策后，特色小镇建设进入快速发展阶段。一些地方没有认真考量评估自身发展特色小镇的基础，而是简单地用行政命令，强行规定特色小镇的建成时间、数量以及规模。这种冲动的不科学的决策会给特色小镇建设带来许多后续的矛盾，也是特色小镇建设过程中容易偏离方向的症结所在。一些小镇在建设过程其规划区域内缺乏相应的历史人文基础，只能勉强将周边的自然景区拼凑纳入其规划范围，在文化上很难真正融为一体。一些特色小镇由于受到政府相关部门建设周期的要求，要在较短时间内打造出一定产业规模和小镇的雏形，即便小镇雏形勉强形成，但公共基础设施的建设往往滞后，存在基础设施不完善、无法真正带动本地就业、缺乏人才储备等诸多问题。人文功能的释放不足进而会影响产业功能的释放，无法实现产品开发与文化创意的结合，资源得不到充分的利用，从而限制了特色小镇的可持续发展。

3 新时期特色小镇可持续发展的思路

我国特色小镇建设经历了前一时期的盲目建设的大热潮之后回归到了理性发展的轨道上来，这一理性回归不仅表现在国家层面的顶层设计，也体现在地方的具体实践当中。下一阶段要将特色小镇建设真正作为推动当地经济转型升级和新型城镇化的重要推动力量，带动产业转型升级，激发经济活力。

3.1 科学规划是特色小镇健康发展的前提

制定科学合理的规划，将编制规划做为特色小镇建设的前提，充分发挥科学规划的引导作用，在小镇空间布局、功能定位方面做精、做细，力求生产、生活、生态融合发展。随着特色小镇建设全面推进，从一些地方发展特色小镇偏离方向的诸多问题中可以发现，依据区域要素禀赋条件制定科学的发展规划是特色小镇健康发展的前提条件。在特色小镇规划布局上，要因地制宜地规划一批有价值的小镇，打造出一批有独到特色、有带动能力的小镇，真正实现乡村振兴的目标。

3.2 独创性是特色小镇赖以生存的根本

独创的特色应该是小镇发展的核心与关键，这种特色可以表现为核心产业，也可以是生态、人文特色。判断小镇是否真正具有“特色”可以有两方面的标准，一是特色小镇所拥有的特色元素的种类，二是特色小镇的特色性是否是唯一的。特色性是特色小镇的核心元素，其中产业特色更是小镇特色的重中之重，不仅产业内涵要求有特色，特色化的外在建设形态也是特色小镇建设的重要目标，要提炼出当地文化的经典元素和标志性符号，应用于建设及运行特色小镇中来。因此，在特色小镇的创建过程中，对硬件和软件设施的建设都要做到“一镇一风格”，多维度地去展示小镇的地貌特色、历史人文特色和生态特色，建设“高颜值”小镇[9]。与此同时，特色小镇作为文化传播的重要载体，应该基于自身的历史文化资源来塑造属于自己的独特文化并结合实际进行创新，提升特色小镇内居民的文化认同感和归属感，吸引外来游客。

3.3 融合发展是特色小镇可持续发展的方向

特色小镇要克服以往各地出现的以“工业园”“科创园”等发展载体功能单一的弊端，而应该实现生产、生活、生态“三生”融合，实现产业、旅游、文化三位一体。使特色小镇发展成为一、二、三产业高度融合的带动本地经济发展的“策源地”。要着力促进产城人文融合发展，营造宜居宜业的大环境， 构建便捷“生活圈”、 完美“服务圈”和繁荣“商业圈”。优质的产业是小镇立镇之本，文化是小镇之魂，旅游是小镇之美，社区是小镇之生，只有这四位一体，才是真正意义上的特色小镇。

3.4 多元融资渠道是特色小镇建设发展的路径

特色小镇的建设过程中，资金的筹措方式直接影响到小镇未来发展的方向。要打破过去城镇化中简单的土地财政形势 ，探索新型和多样化的资金支持方式。国家投融资改革新政策大力吸引了社会资本投资基础设施领域，应全面推广PPP创新投资运营机制。城市资本、民营资本是特色小镇重要的投资者和未来小镇的资产拥有者。这是与以往小城镇由农民自己建设完全不同的。特色小镇的基础设施和公共服务设施的资金投入应采用多元融资的方式，积极吸纳民间社会资本加入，采取与政府长期合作的PPP模式。特色小镇建设要成为PPP模式的一片重要试验田，成为吸引社会资本参与的合作平台。要重点引入央企、国企和大型民企投资于特色小镇，避免政府举债建设小镇的行为发生。

3.5 实施留人引人战略是特色小镇可持续发展的内生动力

随着我国城镇化水平和人均收入水平的提高，特色小镇会成为高端产业发展、高级人才聚集的一个重要空间载体，与大中城市形成协作互补的产业链关系，这里蕴含着巨大的发展空间和投资机会。特色小镇建设的方向，不应该仅仅是旅游小镇、生态小镇，而应在教育、科研、金融、智能制造、新能源、新材料等方面都要有所布局。特色小镇要想办法吸引高智力、高技能从业人员，从而为小镇产业发展储备力量。另一个层面，特色小镇还应该是人才下乡的重要平台，将特色小镇建设同支持工匠培育、大学生就业、农民城镇化和农民返乡创业相结合，要通过小镇建设吸引“乡村三高”人群回流，为小镇建设聚集人气，让更多的人参与到特色小镇的建设中来，成为乡村振兴最重要的支撑力量。

3.6 加强相关监管是特色小镇健康发展的保障

建设特色小镇，中央给予了大力支持，但在特色小镇的建设过程中，一定要加强分类指导工作，加强监督检查和评估。发改委《通知》中强调，当前特色小镇的发展取得了一定成效，前一阶段盲目发展的势头得到了一定的纠正，但为了巩固成果，还需要在严把准入关的同时，进一步建立规范纠偏机制，持续开展评估督导，做到优胜劣汰。有关部门要按照特色小镇工作的整体安排，统一整合优化创建政策，制定特色小镇原则性内涵标准。在对特色小镇建设进行监督指导的过程中，要依据小镇建设的不同类型，例如产业型或者旅游型等不同类型，制定更有针对性的评估监督标准，引导特色小镇建设方向，促进其健康持续发展。国务院有关部门对已经公布的两批403个全国特色小城镇，96个全国运动休闲特色小镇开展定期测评工作，对不合格的单位进行相应整改。既要强化规范纠偏，又要强化典型引路，确保特色小镇沿着正确的轨道前行。