科学谋划“十四五”国家生态环境监测网络建设

陈善荣，陈传忠

中国环境监测总站，国家环境保护环境监测质量控制重点实验室，北京 100012

生态环境监测是生态环境保护的基础，是生态文明建设的重要支撑。党的十八大以来，党中央、国务院高度重视环境监测工作，将生态环境监测纳入生态文明改革的大局统筹推进，取得了前所未有的显著成效。习近平总书记强调，“保护生态环境首先要摸清家底、掌握动态，要把建好用好生态环境监测网络这项基础工作做好”。2015—2017年，中央全面深化改革领导小组连续3年分别审议通过了《生态环境监测网络建设方案》《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》《关于深化环境监测改革提高环境监测数据质量的意见》等改革文件[1-3]，基本搭建成环境监测管理和制度体系的“四梁八柱”，为做好当前和今后一个时期的生态环境监测改革发展工作提供了重要依据和行动指南。

1 现状与需求

1.1 国家生态环境监测网络发展现状

一是基础能力明显提高。中国已形成国家-省-市-县四级生态环境监测组织架构，共有3 500余个监测管理与技术机构，6万余名监测人员，全社会监测力量累计约30万人[4]。当前中国已形成要素齐全、覆盖全国、功能完善的国家生态环境监测网络。已建成由1 436个自动监测站、82个降尘监测站、96个区域监测站和16个背景监测站组成的国家城市空气质量监测网；由2 767个国控地表水水质监测断面及1 881个自动监测站组成的国家地表水质量监测网络；由 8万余个监测点位组成，基本覆盖全国所有区县和土壤类型的国家土壤环境监测网络；初步形成卫星遥感和地面监测相结合的生态状况监测网络，建成63个生态监测地面站，环境一号A/B/C卫星组网运行，高分五号卫星成功发射，初步具备了2～3 d对全国覆盖一次的遥感监测能力[5]。

二是数据质量明显提高。坚持“保真”与“打假”两手抓，形成覆盖主要领域的监测类标准1 141项，占国家环境保护标准总数的59%，构建了国家-区域-机构三级质控体系并有效运转，确保监测活动有章可循[6]。配合最高人民法院和最高人民检察院出台“两高司法解释”，将环境监测数据弄虚作假行为入刑；与公安部初步建立了案件移送机制，从严从重打击环境违法行为。不断强化外部质量监督检查，及时发现并严肃查处了西安和临汾2起环境数据造假案，对地方不当干预和监测数据弄虚作假形成有力震慑，监测数据质量发生了根本性转变。

三是支撑能力明显提高。定期开展城市空气和地表水环境质量排名及达标情况分析，促进地方党委政府落实改善环境质量主体责任。组织开展重点地区颗粒物组分、挥发性有机物(VOCs)和降尘监测，逐步说清污染来源；初步建成国家-区域-省级-城市四级空气质量预报体系和联合会商机制，国家空气质量预报技术达到世界先进水平，区域和省级层面基本具备7～10 d空气质量预报能力，准确率达80%以上，为重污染应对和重大活动环境质量保障提供支撑；完善污染源监测技术体系，组织开展重点行业自行监测质量专项检查及抽测，为环保督察和环境执法提供依据，督促企业达标排放。

四是服务水平明显提高。每年发布《中国生态环境状况公报》，定期发布环境监测报告，实时公开空气、地表水监测数据，及时发布全国及重点区域空气质量预报，支持网站、手机APP、微博、微信等多种渠道随手查询，为公众提供及时准确的健康指引和出行参考。推进国家和地方监测数据联网与综合信息平台建设，支持管理部门、地方政府以及部分科研单位共享应用。全面放开服务性监测市场，鼓励社会环境监测机构参与排污单位污染源自行监测、环境损害评估监测、环境影响评价现状监测等监测活动，满足公众和企事业单位对于环境监测服务的个性化需求，带动监测装备制造业和监测技术服务业蓬勃发展[7-8]。

1.2 生态环境监测形势与需求

从政策与管理形势来看，新组建成立的生态环境部被赋予统一行使生态和城乡各类污染排放监管与行政执法职责。亟需建立与之相适应的生态环境监测体系，实现统一组织领导、统一规划布局、统一制度规范、统一数据管理和统一信息发布。同时当前正处于污染防治“三期叠加”的爬坡阶段，为打好污染防治攻坚战，持续改善环境质量，需始终坚持问题导向，破解重污染天气、黑臭水体、垃圾围城和生态破坏等突出环境问题，系统解决区域性、布局性和结构性环境风险，并要求监测业务重心由常规监测评价向支撑考核排名、服务重污染应对和服务环境治理延伸[9-10]。

从国外环境监测发展趋势来看，美国、欧盟、日本等发达国家和地区生态环境监测的发展与其环境治理能力和现实需求紧密相关。通过近半个世纪的发展和完善，这些国家和地区已经普遍构建起一套能有效支撑环境质量与污染排放、生态风险与人体健康多方位管控且动态优化、持续更新的环境监测体系，为中国生态环境监测发展提供了有益借鉴。管理运行方面，发达国家和地区更加注重机构、人员与全过程数据质量管理，分清国家与地方事权，使质量评价与污染源管理有机结合。网络体系方面，发达国家和地区网络环境质量点位数量较多，但监测频次与指标安排具有极强的针对性。标准体系方面，发达国家和地区更加注重强化标准的法律地位及其先进性与适用性[11]。

2 “十四五”国家生态环境监测网络建设思路

2.1 国家环境空气质量监测网络

综合考虑空气质量达标情况、城市建成区面积和人口密度等因素，按照“科学延续、分类施策”的原则，优化调整国控城市站点，满足城市空气质量评价、考核、排名需求。在背景站和区域站上增设持久性有机污染物、大气汞、消耗臭氧层物质、温室气体等监测功能，统筹优化提升背景和区域监测能力。优化空气质量评价排名规则，逐步开展主要污染物浓度3年滑动平均值评价，降低气象条件波动对评价排名结果的影响，实现城乡全覆盖。融合各级各类监测数据，整合多种解析模型及人工智能算法，开展空气污染成因分析，构建覆盖全面、布局合理、运行高效、多元分析的国家空气质量监测网络。

2.2 国家地表水环境质量监测网络

融合控制单元和水功能区管理需求，按照“科学评价、厘清责任”的总体原则，整合、上收或新设(新建)部分监测断面，实现十大流域干流、重要支流、大型湖库、地级及以上城市、重要跨省-市界水体与跨界断面、重要水功能区全覆盖，长江经济带(含长三角)、京津冀(含雄安新区)、粤港澳大湾区(含珠三角)等重点区域延伸至重要县界，满足水生态环境评价、考核、排名与预警需求。按照“应建尽建”的原则，逐步建立国控断面“9+N”(常规9参数+重金属、有机物、生物综合毒性等特征指标)自动监测能力。研究建立并实施以自动监测为主的地表水监测评价与排名办法，与手工监测评价结果和新地表水环境质量标准双向衔接。

2.3 国家土壤环境质量监测网络

以掌握全国土壤环境状况变化趋势为目的，优先考虑历史延续性，完善优化背景点(包括自然资源部点位)和基础点布局，网格化覆盖中国陆域全部土地利用类型和土壤类型，积累国家土壤背景、土壤环境质量长时间序列监测数据。以支撑农用地分类管理和建设用地风险管控为目的，基于详查结果动态布设风险监控点(包括农业农村部约4万个点位)，重点关注敏感地区和疑似污染地区，持续开展土壤污染重点行业企业名单更新与企业用地遥感监测。注重例行监测与普查详查的有效衔接，形成污染状况普查10年一次、风险监控点监测2 ～ 3年一次(普查周期除外)、背景点和基础点监测15年一轮的动态监测体系。

2.4 国家生态状况监测网络

按照“一站多点(样地、样区)”的布局模式，采用更新改造，提升扩容(水、气背景站)，共建共享(外部门及科研院所)和新建相结合的方式，力争建成由约300个生态综合监测站、若干生物多样性观测样区构成的国家生态状况监测网络，覆盖森林、草原、湿地、荒漠、水体、农田、城乡和海洋等典型生态系统，协同推进遥感验证与地面观测网络建设。结合多源遥感和环境质量监测数据，定期开展全国生态状况调查与评估。指导地方建设声环境质量自动监测站点，统筹城市区域、交通噪声及功能区监测，在受环境噪声影响的敏感建筑物集中区域增设点位，形成普查监测与长期监测互补，面监测与点监测结合的监测网络。

3 强化生态环境监测网络相关保障建设

3.1 推进生态环境监测机制改革

理顺国家生态环境监测网运行机制，构建多元参与的国家生态环境监测网运行机制，实现国家层面监测资源优化配置，形成国家技术统筹、区域(流域)技术监督、地方配合落实、社会共同参与的国家生态环境监测网运行新局面，提高国家生态环境监测网运行效率。建立环境监测数据共享与应用机制，联合相关高校、科研院所和企事业单位开展环境质量综合分析与评价。推动跨行业、跨地域、跨部门的环境信息联动与资源共享，实现定期会商和数据集成。建立部门间协作机制，与自然资源、水利和农业农村等系统相关单位，就地下水监测、土壤监测、水文与水质监测网络规划、技术标准等领域，建立长效化生态环境监测业务合作机制。

3.2 健全生态环境监测法规标准体系

完善法规制度体系，加快推动生态环境监测条例出台，确保监测管理依法行政、监测工作依法开展。其中，重点明确生态环境监测部门对社会监测机构监管职责权限、监督执法程序、违规情形判定规则及处罚标准等。同时配套出台生态环境监测网络规划与管理办法、污染源监督监测管理办法、监测机构监督管理办法和全国监测基础信息调查与管理办法等相关制度文件。健全标准规范体系，建立完善覆盖生态环境监测全要素、全指标、全过程的标准规范体系，研究制定“十四五”期间标准制修订清单，加快填平补齐空气、水、土壤、生态、现场(应急与执法)监测和质量控制等领域标准规范，加快有机类标准样品研发，确保监测数据合法性和准确性。建立“宽进严出、动态评估”的标准管理机制，动员包括监测机构、高等院校、科研院所和企业在内的全社会力量参与标准制修订，积极关注和吸纳环境监测新技术、新方法，保持标准体系科学适用和适度超前。

3.3 严格生态环境监测质量管理

健全覆盖全要素、全主体的全国生态环境监测质量统一监管制度，完善国家-区域-机构三级质量管理业务运行体系。以推动建立基于区块链技术的环境监测标准化信息管理系统为重点，建立覆盖全过程、全环节的生态环境监测质量控制体系。以落实生态环境监测机构资质认定补充要求、制定环境自动监测运维机构通用能力要求为抓手，持续推动监测机构质量控制体系有效运转，提升数据质量。以环境质量和污染源自动在线监测为重点，构建适用于环境监测专用仪器的部门最高计量标准，完善量值溯源和传递体系，保障监测数据的准确性和计量溯源性。以加强事中事后监管为重点，健全多部门联动的监督检查、联合惩戒和信息公开机制，及时发现、严厉查处环境监测数据弄虚作假行为。

3.4 强化生态环境监测技术创新

加强监测技术方法研究与应用，以复杂基质中非常规污染物的监测技术研发和生态系统安全为重点，加强生态调查技术、环境样品前处理和仪器分析技术创新，建立自动、高效的环境友好型监测技术与方法体系。加快危险废物特征污染因子监测技术研究，推动构建危险废物监测技术体系。在长江经济带、粤港澳大湾区等国家重大战略区域开展针对有毒有害物质、危险废物、典型大宗工业固体废物和新化学品等方向研究性监测，支撑国家高质量发展战略。加强生态环境综合评估技术研究，以综合指数反映生态环境状况及变化趋势，评估生态环境承载能力和污染治理成效，准确评定地方政府生态绩效，有效支撑生态文明考核。促进新技术成果转化应用，推进人工智能、5G通信、生物科技、纳米科技、超级计算和精密制造等新技术在环境监测领域的应用示范，加快推进生态环境监测技术进步。强化监测装备自主研发，以环境监测装备的集成化、自动化、智能化为主攻方向，推动形成一批拥有自主知识产权的高端监测装备，强化生态环境监测核心竞争力。