我国城市废弃物处理现状、问题及管理对策研究

矫旭东，杜欢政

（1.同济大学马克思主义学院循环经济研究所，上海200092；2.联合国环境规划署-同济大学环境与可持续发展学院，同济大学马克思主义学院循环经济研究所，上海200092）

作为人类文明进步的结晶，城市正逐步成为人类健康生活、享受幸福的场所。然而，在城市飞速发展的今天，人们的城市生活也越来越面临一系列挑战：城市的快速扩张，导致人口激增，资源消耗巨大，环境污染与资源短缺日益严重；城镇化的加速，导致城市废弃物产生量剧增，城市面临废弃物和生活垃圾无处存放、环境污染严重、民众意见反响强烈等问题。

1 城市固体废弃物基本情况

据不完全统计，中国每年产生近1.5亿t城市垃圾，我国已有2/3的大中城市陷入垃圾的包围之中。据环保部统计，2015年全国246个大、中城市的生活垃圾产生量总计约为1.86亿t。而这个数字也只是“冰山一角”，据中国城市环境卫生协会2010年统计，我国每年生活垃圾产生量约达4亿t，且城镇生活垃圾还在以每年5%～8%的速度递增。

当前，中国城市生活垃圾堆放量占土地总面积已达5亿m2，约折合5万hm2耕地；而中国的耕地面积也仅有不足1.33亿hm2，相当于每667 hm2耕地就有0.25 hm2用来堆放城市生活垃圾。从累计堆存量看，中国城市生活垃圾历年堆放总量高达70亿t，而且每年以约9%速度递增，很多城市已经没有土地用于垃圾堆放和填埋，形成了“垃圾围城”的困局。

以杭州为例，按我国建筑平均寿命30年计，在每万平方米建筑施工过程中，就会产生建筑垃圾500～600t，在每万平方米铲除的旧建筑，将产生7000～12 000t建筑垃圾，杭州2016年新建面积约800万m2，产生建筑垃圾约40万t。整个杭州一年建筑垃圾产生量400万t，这还不包括机场、高铁、道路等公共设施建设所产生的建筑垃圾。杭州在全国“堵城”中排第二，与杭州汽车保有量有很大的关系，经调查，杭州汽车保有量超过200万辆，汽车在使用寿命达到期限必须报废，又将变成城市垃圾堆放在城市外围。随着产业转移，经济发达的杭州中心城区，人们的消费水平越来越高，大量的服装、家电、食品等消费后又产生大量的废弃物，杭州2016年产生废旧衣物10万t，废旧家电300万台，生活垃圾308万t。

2 城市废弃物处理已成为新时代发展的重大问题

党的十九大报告指出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。当前，日益严峻的资源与环境问题已成为影响人民群众追求美好生活最大的矛盾。

随着经济与社会的快速发展，环境问题已成为当前政府亟待解决的难题，雾霾、水体污染、垃圾围城、生态系统退化等问题已成为社会公众关注的焦点，严重影响了人们的生产和生活质量。有关媒体报道的固体废弃物环境污染事件，已成为政府极为关注，社会极为关切，百姓极为关心的热点、焦点、难点问题。如何妥善处理好城市废弃物，已成为各级政府面临的重大课题和头等大事。

2018年5月28—29日，习近平总书记在全国生态环境保护大会上强调，生态环境是关系党的使命宗旨的重大政治问题，也是关系民生的重大社会问题。广大人民群众热切期盼加快提高生态环境质量。要积极回应人民群众所想、所盼、所急，大力推进生态文明建设，提供更多优质生态产品，不断满足人民群众日益增长的优美生态环境需要。

加大废弃物资源化利用作为发展循环经济、建设生态文明的有效方式，亟需摒弃传统处理方式，找准问题，抓住重点，应对热点，关注焦点，突破难点，通过政府、企业、公众多方努力，推动废弃物处理向污染排放少、资源利用率高的方向发展，满足人民群众对蓝天、绿地、清洁水的强烈愿望。

3 城市废弃物对生态环境造成的影响

3.1 废弃物产生量大、污染环境

目前，我国每年可利用而未得到利用的废弃物价值高达5 000亿元以上。其中，约有1亿t废钢铁、1 000万t废纸、500万t废塑料、100万t以上有色金属。仅每年扔掉的60多亿只废干电池中就含超过7万t锌、10万t二氧化锰。如果这些废品得到合理的回收利用，不仅解决了环境污染难题，同时也会产生可观的经济效益。

我国每年产生的工业固体废物达9.5亿t，其中危险废物约1 000万t。城市主城区每年产生的生活垃圾量约1.5亿t，且以年均10%的速度增长。这些固体废物和垃圾无害化处理率很低，废弃物存放量已达60亿t，占用土地5亿m2以上。

以废塑料为例，聚乙烯、聚氯乙烯塑料薄膜，在土壤中约300～400年才能完全降解，它们滞留在土壤里能够破坏土壤的透气性能，降低土壤的蓄水能力，影响农作物对水分、养分的吸收，阻碍禾苗根系的生长，从而造成农作物的大幅减产，使耕地劣化。此外，塑料添加剂中的重金属离子及有毒物质会在土壤中通过扩散、渗透，直接影响地下水和植物生长。塑料废弃物的焚烧会产生有害气体，如聚氯乙烯燃烧产生氯化氢，ABS、丙烯腈燃烧产生氰化氢，聚氨酯燃烧也产生氰化物，聚碳酸酯燃烧产生光气等有害气体。其中氯化物燃烧产生的二恶英等有毒气体能使兽类和鸟类出现畸形和死亡，对生态环境的破坏极大。

二十多年来，一杭一直渴望找到父亲，并对他寄予了太多的理想色彩，没想到，他竟然是一个杀人犯，而且差一点要了自己的命，真是讽刺，太讽刺了。他拼命灌自己的酒。“这怎么可能呢？你是想在杀我之前给我开一个玩笑吧？”一杭端起酒杯又灌了一杯。

在国内目前的城市化建设中，每个城市面临很大的废物处置难题。以上海为例，上海两会期间的民意调查显示，老百姓最为关心的两大问题：一是环境问题；二是交通问题。垃圾围城、水污染、雾霾频繁等环境污染已成为最难解决的民意问题。可见，城市固体废弃物对人类生存环境及人体健康形成了极大威胁。

3.2 废弃物造成资源严重浪费

人类在享受已经创造出的高度发达的物质文明和精神文明的同时，却又面临着由于自然资源日益枯竭和生态环境不断恶化所带来的生存危机的挑战。随着全球资源的日益枯竭，资源供给日趋紧张，人类亟需寻求新的资源利用模式来支撑人类发展。

与岌岌可危的原生矿产资源形成鲜明对比的是，城市“这座大型废弃物产生工厂”每天都在产生废弃物。以废弃物的双重属性看，一方面大量废弃物需要处理处置掉，以免造成更大的环境污染；另一方面，大量固体废弃物是宝贵的“城市矿产”资源，具有很高的开发利用价值。研究表明，从1 t废旧手机中可以提炼出400 g黄金、2 300 g银、172 g铜；从1 t废旧电脑中可以提炼出300 g黄金、1 000 g银、150 g铜以及近2 000 g其他稀有金属，比一般天然的矿藏品位高出几十倍甚至上百倍，具有十分巨大的开采价值。

3.3 垃圾焚烧厂选址引发群众抵制

随着我国民众环保意识、法律意识的逐步增强，民众对环境知情权越来越关注，权利意识的增强同时带来了一系列由于生活垃圾焚烧厂选址的集体维权行为和公共事件。

曾几何时，由于部分地方政府信息不公开、不透明，造成民众对政府不信任、对专家不信任，从而引发一件件垃圾焚烧厂选址集体维权事件。2009年10月，广东番禺大石镇数百名业主发起签名反对建设垃圾焚烧发电厂的抗议活动。随后丽江花园、南国奥园等小区相继发起签名反对焚烧活动。广东省对垃圾焚烧厂8 km内的12个小区调查证明，97.1%受访居民反对建垃圾焚烧发电厂。

享有“世界上最华美城市”美誉的杭州，爆发的一场反对建设九峰垃圾焚烧发电厂的公众行动，同样震动国人，波及境外。这几乎是2009年广州番禺大石镇民众反对建造垃圾焚烧发电厂事件的翻版。当年大石镇附近各大楼盘的30万居民，绝大部分表示反对，抵制很坚决。由此可见，环境问题归结下来，是资源问题，同时也是民生问题和社会问题，甚至成为政治问题。针对拥有2 000万以上人口的北、上、广、深一线城市这座“特大型废弃物生产工厂”，如何建立废弃物分类处置中心，让这座特大型废弃物工厂顺利运转，已成为困扰各级政府，尤其是各级政府面临的头等大事和重大课题。

4 城市废弃物问题原因分析

近年来，各级政府花大力气解决城市废弃物处置问题，但始终没有取得明显效果。分析原因，主要包括以下几个方面：

4.1 法律法规仍不完善

近十几年来，我国相继出台了《环境保护法》、《固体废物污染防治法》、《循环经济促进法》、《清洁生产促进法》、《废弃电器电子产品回收处理管理条例》等一系列法律法规。但相应的配套法规仍不完善，地方政府在执行层面上缺乏可操作性，与城市废弃物产生与处理相匹配、可操作的法规体系尚未完全建立起来。

尽管我国出台了许多涉及资源循环利用、环境污染控制的法律法规，但与之配套的实施细则较为缺失，各地在政策执行中会遇到这样那样的困难和问题，没有“放之四海而皆准”的废弃物处理利用操作办法。废弃物如何实现资源化、无害化、高值化，仍然存在政策需要细化、管理需要精细、技术需要提升、观念需要转变等问题。

4.2 体制机制有待健全

长期以来，城市废弃物管理体制机制有待完善，城市环卫部门既是监管部门，又是具体执行部门，存在政企不分，既当“裁判员”，又当“运动员”的情况，导致社会力量难以进入城市生活垃圾收运系统，市场竞争机制不健全，市场缺乏活力。

目前，垃圾分类工作以政府主导为主，而资源回收及再加工以市场化运作为主，两个系统在运行操作上存在衔接不畅问题，导致一些垃圾在回收后没有被高效再利用。我国城市垃圾处理总体规划的目的仍局限于城市环境保洁，并基于此形成现行的一套清洁式的垃圾管理体制，同时组织起现有的一系列主管部门及下属企事业单位，垃圾管理技术仅能关注混合垃圾的收集、清运、中转以及末端处置流程。这造成了各地垃圾末端处置设施面对的是与日俱增、含水率高、成分复杂的处理对象，不仅处理成本居高不下，而且非标准化的处理对象也让其产出物与预计产品存在质和量上的差距。

在现行的垃圾管理体制下，城市废弃物必须执行混合垃圾的收集、清运、中转以及末端处置流程，此流程外的有助于垃圾分流减量的管理技术和处理技术既没有各种政策支持，也基本没有自我生存和发展的空间，从而造成垃圾分类后配套处理产业的薄弱与缺失。

4.3 政策激励及资金投入不够

受宏观经济形势影响，再加上再生资源回收行业增值税优惠政策取消后，再生资源回收企业发展面临较大困难。废玻璃、废节能灯等品种由于回收成本高、利润薄，靠市场机制难以调动企业积极性，导致此类低附加值品种由于缺少减量政策补贴大量流入生活垃圾当中，造成生活垃圾与日俱增。

与此同时，由于城市废弃物处理成本高，资源化利用技术设备投入高，回报周期长，多数企业在政府资金补贴的前期可以勉强维持，但几年后，城市废弃物处理基础设施面临资金投入不足、难以维系的境地。垃圾处理厂投资耗费巨大，人工成本不断攀升，企业成本压力陡增，难以保证垃圾处理正常运转。

4.4 居民真正参与垃圾分类的积极性低

在垃圾分类的现实中，难以调动老百姓的积极性，让百姓真正“动起来”参与分类。垃圾分类陷入群众“认知度高，但认可度低”的尴尬境地。一方面，由于居民小区垃圾分类投放设施标识不清、设置不合理；另一方面，部分居民对垃圾分类、资源循环利用仍然意识不强，造成垃圾分类不合理，干湿垃圾混杂，为后续垃圾收集、运输、分类处理处置造成操作上的不便，同时造成处理成本的大大提高，这是制约垃圾分类回收的重要因素之一。

5 系统解决城市废弃物处理的管理对策

城市废弃物量大面广，涉及品种多，产生的环境资源问题也较为复杂，需要从多个方面进行系统考虑。2013年7月，习近平总书记视察格林美武汉分公司，考察废弃物的绿色回收利用时说，变废为宝、循环利用是朝阳产业。垃圾是放错位置的资源，把垃圾资源化，化腐朽为神奇，是一门艺术。面对城市废弃物的处理，要有系统考虑，研究解决城市废弃物处置问题。应以问题为导向，针对问题精准施策，通过政府和市场“两手发力”，系统解决城市废弃物处理问题。

因此，针对城市废弃物处置工作的复杂性，需要首先厘清政府和市场的边界，建立符合市场规律的废弃物处理处置机制，做到“政府引导、市场主体、创新驱动、全民参与”，共同推进和完善城市废弃物处理体系。

5.1 厘清政府和市场边界，发挥政府和市场“两只手”力量

城市废弃物回收利用，涉及的品种多、环节多，需明确哪些由政府管，哪些由市场发挥作用。一般对回收利用价值低、市场失灵，但具有环保公益性的品种，应发挥政府作用，通过低值品种财政补贴，来提高回收率，促进其回收利用。如：低值废塑料、废玻璃、复合包装材料及废旧灯管等；对废钢铁、废有色金属等高值废物回收利用，应发挥市场作用，减少政府干预，充分发挥企业在市场竞争中的积极性，利用市场化手段推动其循环利用。

5.2 完善政策措施，通过立法、财税优惠等创造良好政策环境

再生资源回收是循环经济的重要组成部分，也是生态文明建设的重要内容。国家应梳理现有法规政策，借鉴德国、日本等做法，出台《废弃物回收利用法》，同时，加大财税、资源价格改革力度，形成原生资源和再生资源的合理比价关系，提高报废汽车回收拆解、废弃电器电子产品及低值废品的回收水平，从回收、分类、运输、二手货交易、资源化利用、处理处置等环节入手，为循环经济发展和生态文明建设奠定基础。

5.3 拓宽废物资源化思路，实现与国家重大工程、规划相衔接

解决城市废弃物的环境污染和资源利用问题，需要拓宽思路，与国家新型城镇化建设重大战略相结合。结合国家建设海绵城市、绿色城市、智慧城市、宜居城市、人文城市等新型城市的重要契机，促进“多规合一”，加强城市废弃物、工业废弃物和城市生活垃圾处理设施建设，建立建筑垃圾、餐厨废弃物、园林废弃物等回收和再生利用体系，建设环境友好、资源循环型城市。

5.4 创新发展，实现技术创新、制度创新及商业模式创新驱动发展

再生资源循环利用产业，需要技术与政策相结合。新形势下，应顺应“互联网+”发展趋势，着力推动再生资源回收模式创新，推动经营模式由粗放型向集约型转变，推动组织形式由劳动密集型向劳动、资本和技术密集型并重转变。减少政府行政干预，实现政府从再生资源“管控式”管理，向提供良好、公平、有序市场环境的“引导服务式”管理转变。通过技术创新、管理模式创新和服务创新，引导企业加大创新力度，提高技术装备水平，创新商业模式，推动再生资源循环利用产业转型升级。

5.5 围绕工业绿色转型，促进工业废弃物循环利用与产业融合发展

针对工业废弃物产生量大、成分复杂、处理难度大等特点，国家应继续推进工信部城市工业绿色转型发展试点，将工业废物综合利用放在重要位置，促进资源循环产业与相关产业的有机衔接。培育一批再生资源龙头企业，建立与产废企业同步的循环利用网络，产废、利废同步发展，对多领域企业产生的所有工业固废实行统包式服务、全包式处理；介入企业的生产流程进行无缝对接，实行嵌入式服务、透明式服务和返回式服务。

5.6 科学宣传引导，鼓励全社会积极参与再生资源循环利用

随着中国经济的高速发展，自然资源的制约已日渐趋紧，而加强再生资源回收利用无疑能够有效地补充我国资源供给上的不足。而且，城镇化快速发展产生的大量废弃物，如果不及时进行回收和无害化处理，必将对人类生存环境造成环境污染。因此，舆论媒体应加强正面宣传引导，鼓励和支持全社会参与资源循环利用，将环境危害程度降至最低，形成人人、事事、时时崇尚资源循环和生态文明的社会氛围。

6 小结

针对城市废弃物处置工作的复杂性，做到城市废弃物处置与城市治理相结合，是各级政府创新管理思路，树立政府形象和民众信心的有益探索。城市废弃物管理应统筹考虑适合中国城市废弃物特点和适应末端处理模式的垃圾分类方式，建立以政府为主导、以企业为主体、全民参与的垃圾分类体系，共同推进和完善城市废弃物处理体系。

站在推进城市治理体系和治理能力现代化的高度，建立符合市场规律、具有长效运转机制的城市废弃物处置中心。在顶层设计、公共政策制定、宏观调控、激励机制以及公民教育上下功夫，让垃圾分类投放成为百姓的自觉意识和行为。把服务节点从游离于前端之外的垃圾楼，前置到源头，把收运网络“织”进小区，解决垃圾分类“最前一公里”的问题。