善治视域下我国养老服务产业的供给侧改革

张李波



善治视域下我国养老服务产业的供给侧改革

张李波

（山西政法管理干部学院 工商管理系，山西 太原 030000）

在老龄化问题日益突出的背景下，我国养老服务产业呈现出供需失衡的结构性问题。这种失衡是多方面因素共同作用的结果，单靠政府力量很难解决。善治理论主张治理主体多元化，在强调政府作用的同时倡导提高居民参与度。从这个角度出发，应充分发挥政府、企业、社会组织及公民个人在养老服务产业中的合作管理作用，以便实现其供给结构优化。

养老服务；善治；供给结构

《2015全球老龄事业观察指数》报告显示：截至2015年底，全球60岁以及以上人口约9.01亿，占世界总人口的12.3%。按照该报告的预测，到2030年全球老龄化①比例将达到16.5%。我国“未富先老”的国情使得老龄化的问题更加突出。国家统计局发布的《中国统计年鉴2017》指出，我国在2000年时65岁以上老年人口占到总人口的7.1%，开始步入老年社会。随着城镇化的发展和低生育率、低死亡率的出现，老龄化问题越来越严重。人口老龄化对我国政治、经济、文化、社会发展带来的巨大压力引起了各界高度重视。笔者认为，应从善治角度优化我国养老服务产业的供给结构。

一、善治理论的提出

“善治”是从“治理”一词发展来的，而治理概念的提出是鉴于西方管理学家在社会资源配置过程中既看到了市场失灵，又看到了政府失灵，而治理在一定程度上弥补了市场和政府在资源配置和协调过程中的一些不足。但是，治理本身也存在局限性，随着对治理失效的认识，一些学者提出了善治理论。

善治，又被称为良好的治理。善治的本质特征是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态[1]。所谓善治就是要实现政府更好的管理，用更低的行政成本来实现更多的公共服务，用更高的行政效率来争取更多的公民支持。善治是实现社会资源最优配置的有效路径，能够促进公共利益最大化。

二、我国养老服务产业发展现状

“银发浪潮”的到来使得我国养老问题日益突出，再加上青壮年工作年龄段人口数量下降速度超过老年人口增长速度，传统的家庭赡养模式面临巨大考验，发展养老服务产业迫在眉睫。尽管各地出台了“9073”或“9064”②的养老产业发展策略，但机构养老床位仍然出现严重的错配和不足。截至2016年底，我国养老机构的数量超过10万家，各类总床位数达到680万张，每千名老人床位数达到30.3张。按照“百名老人5张床位”的国际标准来看，我国的养老床位缺口还很大。

为推动养老产业的迅速发展，我国于2006年颁布了《关于加速发展养老服务产业的意见》；2011年，国务院发布《中国老龄事业发展“十二五”规划》《社会养老服务体系建设规划（2011- 2015年）》；2017年，国务院又发布《国务院关于印发“十三五”老龄事业发展和养老体系建设规划的通知》。这些促进养老服务产业发展的政策措施有力地促进了养老服务产业的发展。但是，从一些第三方的社会调查报告可以看出，公众对养老服务供给的满意度并不高。从上海交通大学的《中国城市公共服务满意度调查》2016年的报告可以看出，70%的民众认为目前所提供的基本公共服务只能达到及格。北京师范大学与江西师范大学发布的《中国地方政府效率研究报告》显示：超过50%的被调查者对地方政府提供的住房、医疗和养老服务等社会保障感到不满[2]。目前来看，无论是中央政府、地方政府还是市场都没有解决好养老服务产业的有效供给问题。养老服务产业呈现出总体供需失衡，个别领域低水平均衡的状态。

三、我国养老服务产业发展供需失衡的原因

养老服务产业发展失衡的根本问题是养老服务供给无法有效满足社会的养老需求。从管理角度看，产生这种失衡的主要原因有：

1. 政府服务定位不明确

目前，社会上常见的提供养老服务组织以公办为主、民办为辅。长期以来，我国公办养老机构的服务主要针对无劳动力、无生活来源、无赡养和抚养人或者其赡养和抚养人确无赡养和抚养能力的“三无”老人。而随着城市首批中产③的退休，他们同样面临着空巢老人、子女赡养难等问题，这一群体的个体消费能力较强，对我国中高端的养老服务提出紧迫需求。近年来，我国政府虽然提出了居家养老、社区养老、旅游养老、房产养老等一系列新的养老形式来解决这一群体的养老需求，但因为政府在向社会组织购买养老服务的过程中既扮演着政策制定者的角色，同时又扮演服务购买者、服务质量评估者等角色，导致政府对养老服务市场干预过多。

根据我国行政体制，养老服务体系建设的决策权在中央，执行权在地方。根据目前的财政政策，城乡基本公共服务的财政支出主要由各级地方组织负担，占全国公共财政预算支出的70%。其结果是地方因为执行成本高，造成养老服务产业总是“雷声大、雨点小”的尴尬现象。

2. 公众参与基础薄弱

国内养老产业缺口为社会养老服务产业的发展提供了良好的契机，然而大部分社会养老服务机构倾向于接受身体健康和经济条件较好的老年人，提供的服务主要是维持老年人的基本生活，缺少人性化关怀，这种服务模式已无法适应养老服务市场的多样化需求，稀释了养老服务市场的供给活力。同时，社会养老服务市场没有完善的经营机构和人才资源，社会力量参与养老的政策性支持缺失等都降低了提供多元化服务的能力。

养老产业具有投资多、回收慢、利润薄的特点，需要调动社会资源支持社会养老机构的发展。而当前我国财政有限的养老服务资金主要是补贴给公办养老机构，难以缓解社会养老服务上的缺口。同时，在财政投入的结构上也不甚合理，对城镇养老机构投入多，对农村养老机构投入少；对机构养老服务投入多，对居家养老、社区养老投入少；对养老服务建设、床位、设备等硬件投入多，对人才、服务等软件投入少[3]。

3. 有效协作治理机制不足

20世纪90年代以前，我国养老服务产业主要是基于单一的政府主导模式。随着公民社会的发展，政府开始重视民众在公共服务方面的重要作用，旨在通过一种跨部门合作、多主体参与的方式来建立一套符合社会养老需求的公共服务体系。于是，国家通过颁布法律法规的方式来扩大政府在养老服务产业的影响。但是，由于市场的经济性本性及社会组织的志愿失灵、政府责任链条断裂、公民社会角色的异化，导致政府购买服务价格不断上涨，公私勾结侵吞公共资源，服务质量低下，公众对养老服务信心丧失等偏离预想目标的现象，政府与社会组织之间所期望构建的合作关系还没有建立起来。

四、善治视域下养老服务产业的改革思路

在供给侧改革的背景下，养老服务业发展应坚持发挥政府推动和引导作用，坚持市场化原则，调动社会公众参与养老服务产业的积极性，营造公平合理的市场竞争环境和政府与公民的良好合作关系。

1. 明确政府主导作用

养老服务的公共物品属性，决定了其供给主体应该是政府。善治是政府和公众的合作治理，在这个过程中，政府扮演着“元治理”的角色，应该是公众信赖的合格治理者。一方面，政府有责任通过财政支出直接提供养老服务；另一方面，政府有责任引导和促进社会力量对养老服务进行投入。同时，明确对养老服务的管理职责，摒弃对公共资源配置干预过多和干预不当的职能，要科学引导和规划，推进养老服务行业走差异化、个性化、专业化的道路，使政府养老服务供给活动从管理性治理走向服务性治理。

合理划分中央政府和地方政府在养老服务产业中的权责范围。中央负责养老服务体系的规划，对涉及全局的养老服务政策做好资金安排；各级地方政府则根据中央政策并结合当地实际，通过财政补贴、政府采购、税收优惠、PPP等模式支持服务产业的发展；通过税收减免、税收优惠等政策来加强对居家养老的引导作用，鼓励社会民间资本进入养老服务投资领域。

善治的实现要依靠政府与公民之间的持续合作，但是这种持续合作关系的存在离不开一套完整的、有效运转的制度做支撑，而法治则是最佳的选择。实现养老服务产业的健康快速发展离不开与其相配套的法律法规政策，加快建立和完善中国特色的社区养老服务法治体系，中央制定指导性的政策法规，由各地方结合当地实际制定出切实可行的具体实施条例、办法，细化各级政府职责，同时出台各种有利于居家养老、社区养老等社会养老服务方式的税收政策和财政政策，让中央与地方、市场、公众之间的责任和界限清晰化。

2. 强化公民参与作用

善治理论认为，公共利益的实现不仅是政府的目标，更是政府与公民对话参与的治理过程。要改变养老服务产业的供给失衡，不仅要依靠政府的力量，同时还要调动公民参与养老服务的积极性。政府应赋予公民更多机会和动力参与到公共养老服务事业中，通过建立志愿者积分奖励制度，调动公民参与养老服务等公益事业的积极性，尤其应注重鼓励大中小学生和一些低龄健康老年人的参与，大力挖掘各种志愿组织的公益力量，培育和发展社区民间组织，实现养老服务事业全民化，形成一个全社会共同关注的常态化模式，建立一支养老服务人员、社会工作者、志愿者相结合的养老服务队伍。

通过宣传改变我国根深蒂固的家庭养老观念，帮助人们适应社会新变化，形成“家庭+社会”的全民养老新思路。充分应用互联网、大数据等技术，实现养老服务供给方和需求方的良好链接，让公众了解到不同养老方式的特点，提供不同的养老机构进行选择，避免因认识不足和盲目选择带来资源浪费。依托互联网技术创新居家养老模式，建立养老服务信息系统，通过全国养老服务信息共享，实现养老服务需求与供给精准对接。

3. 完善协作治理机制

善治是建立在契约基础上的合作，是多中心良性互动的过程。善治是一个上下互动的管理过程，主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同目标等方式实施对公共事务的管理[4]。善治的实质是建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作，其主要的管理机制不是依靠政府的权威而是依靠合作网络的权威。

在明确政府基本养老服务供给责任的基础上，深化政府简政放权，激发市场和社会活力，形成既保障基本供给又提升供给效率的可持续的政府、企业和社会组织共同参与基本公共服务供给的协作治理机制[5]。建立政府、社会、家庭三位一体的养老服务平台，将各种养老资源有效协调起来，形成养老服务“同心圆”体系，实现“政府引导职能到位，社会养老服务充足、家庭选择空间灵活”的养老服务目标[6]。政府需要建立良好的沟通和对话协商机制，使公众能够充分表达个人意愿，实现养老服务信息精准供给。

从善治的角度看，政府治理的出发点是使公众能够享受到充分的公共服务，实现社会公众福利的最大化。而相较于科层制和市场供给模式，协作治理机制更能实现资源的有效整合与优化配置，满足基本公共服务供给对于公平与效率的双重需求[7]，有利于形成多元化、合作化、共享化的养老服务体系。

[注释]

①国际上通常认为，当一个国家或地区60岁以上老年人口占人口总数10%或65岁以上老年人口占人口总数7%时，即意味着这个国家或地区进入老龄化社会。

②“9073”或“9064”是指 90%的居家养老、6%-7%的社区养老以及3%-4%的机构养老。

③首批中产是指改革开放后首批通过自身努力，留有一定积蓄的群体，这一群体年龄主要集中在50到66岁之间，将成为未来十年养老消费的主力。

[1] 俞可平.治理和善治[M].北京:社会科学文献出版社, 2000: 8.

[2] 游润恬.中国两大学民调:民众对地方政府满意度低[N].联合早报,2016-11-27(3).

[3] 杨良初.促进养老服务业发展的财政政策思考[J].中国财政杂志,2017,61(3):42-44.

[4] 俞可平.权利政治与公益政治[M].北京:社会科学文献出版社,2003:134.

[5] 张紧跟.治理视域中的基本公共服务供给侧改革[J].探索,2018,32(2):27-37.

[6] 孟洁宁.城市社区居家养老服务研究——基于供给侧结构性改革视角的分析[J].创新科技,2016,(7):55-57.

[7] 刘华.经济转型中的政府职能转变[M].北京:社会科学文献出版社,2011:198.

Supply-side Reform of Chinese Old-age Service Industry from the Perspective of Good Governance

ZHANG Li-bo

(Department of Business Administration, Shanxi Political and Legal Management Cadre College, Taiyuan 030000, China)

With the increasingly prominent problem of aging, China’s old-age service industry presents structural problems of imbalance between supply and demand. This imbalance is the result of a various factors, and it is difficult to solve by government alone. The theory of good governance advocates diversification of governance subjects. At the same time, it advocates improving residents’ participation while stressing the role of government. The idea of utilizing the cooperative management role of the government, enterprises, social organizations and individual citizens in the pension service industry to realize the optimization of its supply structure is put forward.

pension service; good governance; supply structure

D035

A

1009-9115(2019)01-0119-04

10.3969/j.issn.1009-9115.2019.01.024

2018-06-30

2018-09-11

张李波（1987-），女，山西运城人，硕士，助教，研究方向为政府公共政策。

（责任编辑、校对：孙尚斌）