美国加州山火分析及对我国森林消防应急救援的启示

张勇

美国作为世界林业大国、科技强国之一，在森林消防应急救援领域也走在世界前列，早在上世纪七十年代就建立起来的突发事件应急指挥系统（Incident Command System，ICS），成为世界各国纷纷效仿的样板。但进入二十一世纪以来，这套曾经让美国人引以为傲的应急指挥系统仿佛一下失灵了。尤其近五年里，“加州史上最强山火”、“加州史上最严重山火”的头衔不断被刷新。2018年11月发生在美国加州南部的乌尔西山火和北部的坎普山火，共导致88人死亡，249人失踪，大火摧毁了2万多栋建筑物，估计损失将超过两百亿美元［1］，成为美国历史上最具破坏力的森林火灾。的确，在全球气候变暖和特异性天气增多的情况下，世界各国森林火灾呈现出暴发性增长态势。我国也是森林火灾的高发国家，认真分析和汲取美国加州山火教训，对于提升我国森林消防应急救援能力十分重要。

1 启示一：必须加强火灾应急管理，构建符合新时代要求的消防救援体系

美国加州山火刷新了人们在传统火灾管理上的认知，面对这场大火，整个世界都发出了这样的疑问：这都是真的吗？为什么一场山火会难倒整个美国？从历史上看，美国森林火灾时有发生，火灾应急管理体系不可谓不受重视。但是，随着时间的推移，原有的应急指挥系统却跟不上时代的脚步。本次加州山火中，这样的情形依旧出现了：姗姗来迟的消防力量，姗姗来迟的撤离令，姗姗来迟的国家领导人，而在这些“姗姗来迟”的背后，是一条条本不该终结的生命。从美国媒体披露的信息来看，从山火防范到发布撤离通知，再到整个救灾过程，加州政府所采取的应对措施可谓漏洞百出。首先，在火源管理上措施不多，几乎全凭公众自觉，导致大量火险隐患存在。其次，撤离预案不足，组织疏导混乱。据美联社报道说，在山火到来前不到两小时，加州政府才向居民发布撤离警报，但当时正值凌晨，有些居民又地处偏远，根本没有收到预警信息。第三，灾害面前联邦政府和州政府互相指责，官员之间推卸责任。不仅如此，据英国广播公司报道，加州山火防范还面临着缺钱缺人、基础设施老化等窘境，加州政府甚至不得不动用数百名囚犯参与扑火。可以说，此次加州大规模山火虽然看似天灾，但更是人祸。

我国森林消防应急救援事业经过几十年的不断探索，取得了很大的进步。但是，我们也应当清醒地看到，与美国等发达国家相比，还存在不小的差距。2019年年初以来，受厄尔尼诺和拉尼娜等现象影响，我国森林火灾呈现出集中爆发的态势，北京市密云区、平谷区，四川省冕宁县、越西县均发生历史罕见的森林火灾，尤其是山西省沁源县和四川省木里县两场火灾扑救难度极大，并造成了37名森林消防员牺牲，教训十分惨痛。这些都说明我国森林消防应急救援发展道路还很漫长，还有很多制约因素和瓶颈需要克服和突破。近期应急管理部连续召开党组会议，学习贯彻习近平总书记重要指示精神［2］，深刻吸取灾害教训，研究有效对策措施，力争尽快形成具有中国特色的森林火灾防控体系。

1.1 树立底线思维，锚定非常规突发事件

客观说，美国应急管理起步较早，体制、机制相对完善。但是，在突发事件面前，人类的响应行动只有更好、没有最好。在应急管理建设上，世界各国因政治、社会制度不同，应急管理模式各有千秋，应当彼此学习借鉴。我国的应急管理事业在过去一年里发生了根本性变化，随着应急管理部的成立，整合了原来分散在11个部门的13项职责，包括5个国家级应急响应机构，并立足于“全灾种”、“大应急”的职责使命，建立了符合新时代要求的应急管理体制。

1.2 在全球化背景下，风险是没有国界的

受人类活动影响，全球气候变化已经成为一个不争的事实，各种自然灾害对人类社会威胁日益严重。正如习近平同志所说，人类是一个命运共同体，各国之间的联系和依存不断加深，更面临诸多挑战，应急管理必须加强国际合作。我国应急管理部在构建统一领导、权责一致、权威高效的国家应急能力体系的同时，也坚持国际合作，协力推动自然灾害防治，在国际上体现中国特色社会主义制度的优越性，展现出了大国风范。

1.3 从本国国情出发，提高应急救援能力

此次加州南北山火同时肆虐、多点燃烧，许多死者是因为没有得到预警信息或者堵在逃离的道路上而丧生，火灾还造成停电、停水，形成一团“乱麻”影响了救援。极其相似的是，2017年5月我国内蒙古大兴安岭也接连发生三起重特大森林火灾，面对如出一辙的灾难，我国政府应急响应机构健全，问责机制严格。每次党和国家领导都及时做出指示批示，国家相关部委、内蒙古自治区各级领导悉数到位，确保政令畅通、指挥科学、处置有力，没有发生严重人员伤亡，三起重特大森林火灾均在3天内得到有效控制，将灾害损失和影响控制在最低范围。

2 启示二：必须注重灾害全程监管，确保应急救援工作标准化规范化运行

应急管理不单指救援阶段，包括事前预防、事发应对、事中处置和善后恢复全过程。美国加州由于所处地理位置和气象等原因，一直是森林火灾的高发区，火灾数量常年居全美第二，仅2017年就发生了8747场山火，这背后除了有“天灾”因素，更多原因直指加州乃至全美国面临的社会和环境问题。在风险社会中，自然灾害往往不是自然的，应急管理必须置非常态管理于常态管理之中。

2.1 加强火灾预警机制建设

加州虽然山火频发，但州政府并没有制定切实有效的防范措施，此次坎普山火的重灾区天堂镇几乎被移为平地，虽然该镇的固定电话是自动接入火警系统的，但用户需要先注册才能使用，由于操作比较繁琐，所以，很少有用户注册使用。而预警信息的发送也需要当地防火官员到达火场，判断火势后才可以向人们发出，这样延误了发送时间。当地大多数民众表示，大火来临时他们并没有收到警报，而是看到树林里升起的浓烟，听到树木燃烧的炸裂声才自发撤离，这时已经很难有从容时间逃离火海。我国目前虽然十分重视火灾预警建设，但在监测手段、信息广播、响应机制等方面还存在不足，必须抓紧研究改进。

2.2 加强火源管控力度

从火源管理角度来看，加州的火源管理除了公园张贴的通告之外，几乎没有其它措施。另外，加州人口组成复杂，外来人口占一半左右，且民众乐于宿营和户外运动，这些都给火源管理造成极大的困难。这与我国在防火期全方位严格管控火源的政策有显著区别，我国各地林区非常重视火源管控，形成了一套行之有效的管控手段，比如：严格执行入山登记、落实森林草原禁火令、加强巡山护林制度等，形成了禁火期野外火源管理的高压态势，加大处罚力度，有效预防和控制了森林火灾的发生。

2.3 完善保险理赔制度

此次加州山火的前期保险理赔金额达到90亿美元，预计还将大幅增加，加州和联邦当局称，仅清理废墟就将至少花费30亿美元。在森林火灾保险方面，我国尚处在刚刚起步阶段，相关政策法规不完善，承保公司和投保林地数量都很少，理赔机制也不健全，需要尽快研究完善。

3 启示三：必须加强火灾机理研究，切实把握林火燃烧的特点和科学规律

美国加州特殊的地理位置造就了特殊的林火环境，加州南接亚利桑那沙漠，东倚内华达山脉，西濒太平洋，从内陆荒漠地区吹来的圣安娜季风强劲干热，也被称为“魔鬼之风”，能够加速可燃物干燥，也是产生高强度大火的罪魁祸首之一。全州夏秋季干旱少雨，森林火险等级高，历来是森林火灾的重灾区。

3.1 注重对林火行为的研究

林火行为主要受三个方面因素的影响，即易燃植被、恶劣气象和危险地形。植被方面，加州广泛分布一种叫查帕拉尔的灌木，这种灌木饱含蜡和油脂，极易燃烧，为大火提供了丰富的燃料；气象方面，加州地处美国西海岸，濒临太平洋，干湿季节明显；地形方面，加州山高谷深，林火在这种地形中易受坡度和风力影响，产生爆发性燃烧。

3.2 关注气候环境的变化

早在2002年墨西哥城举行“新千年森林火灾研究国际研讨会”时，与会专家就预测，随着地球变暖，今后50年内全球森林火灾将会增加。与这一预测相一致，近年来，发生在世界各国的多起山火造成了重大损失，除多人死伤、近百万人被疏散外，还有大批房屋建筑物被夷为平地，大面积森林被毁，经济、社会和生态损失巨大。

3.3 加强火灾预防管理建设

我国森林防火方针是预防为主、积极消灭，强调的就是以预防管理为基础。当前，国家机构改革正在进行，扑火力量由应急管理部所属的消防救援、森林消防以及地方扑火队伍组成。下步应统筹各方力量，摸清重点林区植被、地理、气象等情况，加强防火宣传、监测、规划、督察力度，深挖数据资源，加强大数据平台建设，建立空天地一体化专业监测预警，通过更科学准确的灾害监测预警体系，来提高风险防范能力。

4 启示四：必须着眼消防能力提升，打造训练有素的综合性消防救援队伍

森林火灾的爆发蔓延并非无规律可循，火场地理环境、气候特点和植被类型等都决定着山火走势。加州山火开始燃烧的第一天，24小时内就吞噬了超过7万英亩林地，相当于每秒钟就有一个足球场面积的森林被烧毁，这也是严重森林火灾的典型特征。依靠人力扑救大面积森林火灾，拥有一支训练有素的专业队伍就显得极为重要。

4.1 建立快速反应的应对机制

从森林火灾的特点来看，大火一旦形成，即使扑火手段再先进，扑救难度也是非常大的。所以，扑救森林火灾要立足快速反应，实现“打早、打小、打了”。我国采取的主要方法是通过重点林区重点防范、扑火队伍靠前驻防、重点分队迅速增援等机制，实现就近有扑火队伍、区域有机动分队、重点林区有精兵的快速响应机制，确保一般森林火灾扑救不过当天，较大森林火灾扑救不过三天，重特大森林火灾扑救可以重兵投入的扑火目标。

4.2 加强扑火实战化训练力度

我国扑火队伍在实战化训练方面还存在诸多不足，训练大多停留在操场上，没有真正做到上山入林。同时，应注重区别战略、战役、战术、战斗四个层级训练，把握各自研究重点，有针对性的展开专业训练。此次加州被“火烧连营”的诸多原因中，错失先机和反应滞后是致命问题，虽然后期调集了6000多名消防员进行处置，但山火已经不可控制。回顾我国在2018年6月扑救内蒙古大兴安岭汗马国家级自然保护区森林火灾中，火场联指短时间调集投入7000多名森林消防指战员，确保了“一线扑救、二线增援、三线预备”的用兵格局，形成了重兵压境之势，仅用5天时间就控制这场特大森林火灾。

4.3 构建专群结合的森林消防队伍

队伍打胜仗、人民是靠山，专群结合的扑救格局至关重要。森林火灾扑救可以说是在和平年代唯一成建制、大规模的实战行动，没有广大人民群众坚强的支持和配合是不可能完成的。在历次扑火行动中，森林消防指战员上一线、打头阵，地方专业队伍灭余火、清火场，林区职工群众查隐患、搞保障，形成全民皆兵。反观美国加州火灾，大难临头各自飞，动辄全城大疏散、万人大撤离，这一现象的背后值得我们深思。

4.4 注重火场精神的培养

美国消防员薪水高、福利好，但扑火的奉献精神还不强。扑救森林火灾是人与自然的搏斗，再好的装备、再先进的手段、再优厚的待遇，少了奉献精神，胜利则无从谈起。我国应急管理部组建以来，公安消防部队、武警森林部队退出现役，组建了国家综合性消防救援队伍，对于统筹我国应急救援资源，提升应急救援能力起到了引领和推动作用。这支队伍诞生于人民军队的红色摇篮，传承着红色血脉，长期以来形成了“不畏艰险、不怕困苦、不计得失、不辱使命”的火场精神，今后将继续以习近平总书记提出的“对党忠诚，纪律严明，赴汤蹈火，竭诚为民”四句话总要求来建队育人，不断提高我国森林消防应急救援综合能力。

5 启示五：必须完善扑火保障体系，促进森林消防技术装备领域革新发展

世界森林火灾扑救发展会经历三个阶段，即人力型、机械化和信息化扑救阶段。美国是当今世界发达国家，森林火灾扑救处于领先水平，拥有号称“全球装备最精良、训练最有素”的森林消防专业队伍，扑救森林火灾以飞机洒水和灭火剂、地面消防车辆等大型装备为主，虽然采取机械化灭火效率高，但也存在不足。在此次山火扑救中，由于火场大风、浓烟等恶劣气象条件影响，飞机有多天不能起飞作业，消防车辆也只能沿公路部署，无法进入正在燃烧的谷底或山地扑救，这也是导致大火迅速蔓延，造成重大人员财产损失的重要原因。

5.1 加强新型扑火装备研发使用

从森林消防发展的规律来看，必须从当前入手、着眼长远，尽快增加消防车辆、飞机等机械化灭火手段，以及卫星监测、无人机等高新技术的运用，实现消防队伍与高科技装备的有效结合。我国在森林消防领域高科技应用起步较晚，特别是航空消防、林火监测、火场通信等方面建设不仅需要财力投入，而且形成规模也需要漫长时间，必须尽快论证、规划和购置使用。

5.2 加强消防配套设施建设

灾难性山火频发，凸显美国防灾救灾相关经费的捉襟见肘。2018财年，联邦层面负责森林防火的部门预算整体减少了17%，在防火配套设施建设上，城镇的道路交通规划不合理，公路两侧和居民区与森林之间没有开设隔离带，数千民众逃离时造成交通堵塞，这是导致重大人员伤亡的主要原因。近年来，我国在森林防火投入上加大力度，制定实施了《全国森林防火规划2016-2025》，但由于国情和历史欠账较多等原因，资金投入还相对较少。比如：当前美国、澳大利亚等国家每亩林地投入防火资金约为20-30元人民币，而我国每亩林地投入不足1元。此外，我国林区防火路网密度仅为1.7-3.1米/公顷，而世界林业发达国家为8-10米/公顷，林区道路的缺乏会直接影响林火管护和火灾扑救。这也警示我们在今后的工作中，应加大防火资金投入，完善消防配套设施，提升森林消防应急救援的综合保障能力。

5.3 丰富完善扑救技术手段

我国从建国初期就开始了森林消防工作，至今经历了七十多年的发展历程。从最初的一人一马一杆枪，完全依靠人力扑火，逐步发展成空地协同、风水结合、多维一体的综合性消防救援力量，在长期与火魔的交锋中，总结出大量因地制宜、行之有效的战术战法。在扑救力量部署上，多采用大型飞机和装甲车投送消防指战员到一线；扑救中多采取“多点布控、分段合围”等战法，对火线进行分割阻截消灭；对火势大的地域则运用飞机吊桶和开设隔离带等方法阻火，而后进行纵深清理，实现了扑救效益的最大化。

6 结语

水火无情，此次美国加州山火的惨痛教训，让我们认识到：对于一场突发灾难来说，固然有天灾因素，但更是人祸所至。只要我们能够科学把控应急救援的各个环节，大量人员伤亡是完全可以避免的。当前，针对我国自然灾害多发频发的基本国情，我国正在努力加快构建具有中国特色的大国应急管理体系，提升应急救援综合能力，坚决守住人民生命财产的安全防线。