深圳市生产建设项目水土保持监督管理工作面临的困境及思考

邵亚鹏，吴 凤，张海辉，杨 洵

(深圳市深水水务咨询有限公司，广东 深圳518003)

1 生产建设项目水土保持监督管理的法律依据

1.1 《中华人民共和国水土保持法》《广东省水土保持条例》

《中华人民共和国水土保持法》第二十九条规定：县级以上人民政府水行政主管部门、流域管理机构，应当对生产建设项目水土保持方案的实施情况进行跟踪检查，发现问题及时处理。

《广东省水土保持条例》第三十四条规定：县级以上人民政府水行政主管部门依法对预防和治理水土流失工作情况进行监督管理，并履行下列职责:①建立健全水土保持监督检查制度；②依照确定的权限对水土保持方案进行审批；③对生产建设单位实施水土保持方案和采取水土保持措施的情况进行监督检查；④对监督检查中发现的水土流失问题,应当责令限期整改或者采取补救措施；⑤依法查处违反水土保持法律、法规的行为,将查处情况记入信用记录并予以公开； ⑥法律、法规规定的其他水土保持监督管理职责。

《广东省水土保持条例》第三十五条规定：生产建设项目主管部门对生产建设项目进行监督检查时，应当同时检查水土保持方案的落实情况，发现问题应当要求生产建设单位进行整改或者采取补救措施，并及时通报同级水行政主管部门。

1.2 《深圳经济特区水土保持条例》

《深圳经济特区水土保持条例》第三十条规定：各区水务主管部门按照属地管理原则对本辖区内生产建设项目开展水土保持监督检查工作。发现生产建设单位或者个人未采取有效的水土流失预防和治理措施的，应当采取限期整改等措施。市水务主管部门可以采用随机抽查方式对全市生产建设单位或者个人采取的水土流失预防和治理措施进行监督检查。

生产建设项目行业主管部门对生产建设项目进行监督检查时，应当同时检查生产建设单位或者个人采取的水土流失预防和治理措施，发现问题，应当要求生产建设单位或者个人进行整改，并及时通报水务主管部门。

2 生产建设项目水土保持监督管理工作面临的困境

2.1 法律、法规规定的生产建设项目水土保持监督管理边界不明

《中华人民共和国水土保持法》要求水行政主管部门对生产建设项目水土保持方案的实施情况进行跟踪检查；《广东省水土保持条例》要求水行政主管部门对生产建设单位实施水土保持方案和采取水土保持措施的情况进行监督检查；《深圳经济特区水土保持条例》要求水务主管部门对生产建设单位(或者个人)水土流失预防和治理措施的有效性进行检查。不难看出，按照《中华人民共和国水土保持法》和《广东省水土保持条例》的要求，水行政主管部门开展生产建设项目水土保持监督检查工作时是以水土保持方案的实施情况为依据和基础的。那么，水土保持方案涉及的水土保持内容即为监督检查的范围和边界，也就是说水行政主管部门开展生产建设项目水土保持监督检查工作时只检查水土保持方案内容，也就是对项目主体设计中未设计的水土流失防治体系所补充和弥补的内容(即水土保持方案新增内容)开展监督检查工作，开展监督检查的落脚点是建设项目是否按照水土保持方案开展相关工作。按照《深圳经济特区水土保持条例》的要求，水行政主管部门开展生产建设项目水土保持监督检查工作时是以生产建设项目水土流失预防和治理措施是否有效为依据和基础的，监督检查的范围是建设项目的水土保持体系，不仅监督检查建设项目是否按照水土保持方案开展相关工作，而且需检查主体设计中具有水土流失防治功能的所有工程和措施。但生产建设项目水土流失预防和治理措施是否有效不具有刚性标准，难以从生产建设项目已实施的水土保持措施进行精准判断[1]。

那么，作为水土流失防治体系中已有的主体设计，且已达到施工图设计深度的具有水土流失防治功能的工程和措施是否属于水行政主管部门开展生产建设项目水土保持监督检查时的工作内容，即成为一个颇具争议的地带，一旦因此发生水土流失次生危害，势必造成责任不明、相互推诿，水行政主管部门极易成为连带责任者。

2.2 水土保持方案难以有效指导施工

按照水土保持相关法律法规及相关规范、文件，生产建设项目水土保持工作以水土保持主管部门批复的水土保持方案和行政许可相关文件为工作依据，而水土保持方案处于可研阶段，是对项目主体设计中未设计的水土流失防治体系的补充和弥补，更多地倾向于水土流失治理和防治体系的原则性和理论性指导；实际中可研深度的水土保持方案及批复内容无法与项目建设过程中场地现状匹配，水土保持方案的设计理念和要求尤其难以指导建设项目施工期施工现场随时变化的需求，比如土方施工期是生产建设项目扰动地表最为剧烈、地表状况变化最快最复杂、水土流失风险最严重的阶段，若是按照水土保持方案中批复的相对比较固化的水土保持措施进行施工，势必与施工组织方案中确定的主体施工工序发生冲突，造成窝工甚至主体工程无法正常施工，最终导致水土保持方案中的水土保持措施难以有效实施，更是无法达到防止项目建设造成水土流失危害的目的。

2.3 水土保持“三同时”难以有效落实

据统计，深圳市水务局已批复水土保持方案的在建生产建设项目目前为620个，而已落实水土保持后续施工图设计的项目却不足20个，水土保持方案后续设计落实率仅为3.2%，绝大部分建设单位仅仅将申报水土保持方案作为立项和开工建设的敲门砖，不能正确认识水土保持方案行政许可的法律效力和对项目建设及运行的刚性约束力，导致没有按规定开展水土保持后续设计。若生产建设项目没有开展水土保持设计工作，未能在主体工程设计中充分落实水土保持方案的理念和要求，则水土保持措施也就难以纳入初步设计和施工图设计，水土保持资金更是得不到有效落实，以致项目建设过程中水土保持措施施工缺乏充分的依据，增加了水土保持临时措施实施的随意性，或水土保持措施无法实施，水土流失防治功能达不到规定的标准，水土保持方案就不能对生产建设项目全过程的水土流失进行有效控制[2]。

2.4 生产建设项目参建单位水土保持主体责任缺失

生产建设项目水土保持相对于传统水土保持工作最明显的区别就在于人为因素占绝对比重，而人为因素最明显的特征是具有责任主体。而从《中华人民共和国水土保持法》《广东省水土保持条例》《深圳经济特区水土保持条例》可以看出，水行政主管部门水土保持监督管理责任与生产建设项目行业主管部门水土保持监督管理责任和项目建设参建各单位水土保持责任几乎相等。而实际管理过程中，事实上已将“谁开发、谁治理”的水土保持法律、法规的基本原则边缘化，在以水土保持工作服务于项目建设的前提下导致水行政主管部门水土保持监督管理责任正在被放大、延伸，水行政主管部门已取代生产建设项目责任主体的水土流失预防责任，成为第一责任主体。

3 生产建设项目水土保持监督管理工作思路

在快速城市化推进过程中，我国的城市化程度已达到58.52%，随着城市化程度的进一步提高，生产建设项目水土保持监督管理工作势必面临更大的压力。水行政主管部门、生产建设项目行业主管部门及项目建设各参建单位如何准确区分水土保持管理责任，将成为城市化过程中能否有效控制生产建设项目人为水土流失的关键[3]。

3.1 厘清水土保持监督、管理责任

水行政主管部门水土保持管理工作以生产建设项目水土保持合法性为管理边界，即水行政主管部门检查生产建设项目是否按照相关法律法规等完成水土保持方案审批，进行设施验收备案，是否落实水土保持“三同时”等工作，依法律相关条款考量生产建设项目是否存在水土保持违法行为。水行政主管部门水土保持监督工作以水土保持措施有效性为管理边界，即以项目建设过程中是否对周边环境造成水土流失危害，进而判断生产建设项目水土保持措施是否有效即可；换言之，生产建设项目水土保持工作边界不在项目用地红线内，而在项目建设过程中是否对周边环境造成水土流失危害[4]。

生产建设项目行业主管部门对生产建设项目进行监督检查，切实履行行业主管部门水土保持监管职责，在对生产建设项目开展日常检查时，应当检查生产建设单位或者个人采取的水土流失预防和治理措施，发现问题，应当要求生产建设单位或者个人进行整改，做好行业内项目的水土流失预防、治理和监督管理工作，消除水土流失隐患。换言之，生产建设项目行业主管部门水土保持工作边界仅在项目用地红线内[5]。

生产建设项目各参建单位为水土保持工作第一责任主体，对建设项目范围内整个水土保持体系负责，不仅自查建设项目是否按照水土保持方案开展相关工作，还应自查建设项目的水土保持体系是否完善、水土流失预防和治理措施是否有效。同时，对自查发现的水土流失隐患或问题，及时进行整改，直至消除项目建设过程中的水土流失隐患。

3.2 推进水土保持方案施工图设计

在快速城市化的过程中，生产建设项目建设单位为有效防治项目建设可能产生的水土流失或危害，编制了水土保持方案，同时水行政主管部门在论证项目水土保持方案符合水土流失防治原则的基础上予以行政许可，项目建设单位按照行政许可要求进行后续设计、措施落实，以有效消除项目建设过程中可能产生的水土流失或危害。

各生产建设项目建设单位将水行政主管部门审批后的水土保持方案中的水土保持理念、原则和要求纳入主体工程，开展初步设计、施工图设计及技术审查，未进行水土保持措施设计或者不符合水土保持技术规范和标准的，主体工程的初步设计和施工图设计行业主管部门不予批准。各生产建设项目建设单位应将水土保持内容及责任在设计、施工、监理等招投标文件及相应的合同文件中予以明确；生产建设项目施工单位应将施工图设计中的水土保持措施体系细化到施工组织方案中，以达到同步实施；生产建设项目监理单位应对项目建设过程中的水土保持措施，包括临时措施和永久措施进行单独计量，以供项目建设单位核准[6]。

3.3 建立生产建设项目水土保持信用评价体系

水行政主管部门协同行业主管部门等多部门，建立、健全生产建设项目水土保持信用评价体系，完善信用评价平台，对于违反水土保持相关法律法规的企业或个人除进行行政处罚外，还应将其列入不诚信名录，并定期在网站、报纸等新闻媒体上进行集中曝光，增加其违法成本，避免出现以罚代管的局面[7]。

对存在水土保持违法行为的设计、监理、施工等企业要限制其参与相关工程项目投标；对于项目建设单位为企业的，若存在水土保持违法行为，则应取消其享受的国家优惠政策；对于项目建设单位为行政机关的，应将其水土保持管理工作纳入政府绩效考核，若存在水土保持违法行为，则对其直接责任人、相关责任人和机构法人予以追责，并记入个人档案。

4 结 语

随着我国大中城市现代化建设进程的持续推进，有效控制生产建设项目人为水土流失将面临巨大压力，只有明确生产建设项目水土保持监督管理的范畴及深度，才能实现生产建设项目水土保持监督管理工作的规范化、标准化。生产建设项目水土保持监督管理工作边界清晰、责任明确，有利于生产建设项目水土流失防治效益的提升和生产建设项目水土保持工作的规范化管理，进而引导生产建设项目水土保持监督管理工作更好地服务于美丽中国建设。