城市轨道交通公共安全保卫社会化研究

周 楠

（铁道警察学院 城市轨道交通安全保卫系，河南 郑州450053）

“社会治理”是党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中创新性的理论表述，首次将“治理”一词与推进社会发展密切结合，强调积极创新社会治理体制，改进社会治理方式，提高社会治理水平，以增强社会发展活力，确保社会安定有序、人民安居乐业。党的十九大报告再次强调“要加强和创新社会治理”，并特别就“打造共建共治共享的社会治理格局”进行了专门部署，提出要“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”。《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》在创新社会治安治理机制方面，强调改革要围绕立体化社会治安防控体系建设，创新治安治理方式、提高治安治理水平，建立健全综合治理的社会治安治理模式。当前，公安改革的目标和任务与国家深化改革的总目标高度契合、一脉相承，是顺应时代发展、维护社会治安稳定的必然要求。从社会“管理”到社会“治理”，再到“治安治理”，意味着在社会治理工作中行使权力主体更加多元化，各权力行使主体之间的关系更加平等。

近年来，我国城市轨道交通系统建设发展势头迅猛，专门性、职业化的安保力量增长远远滞后于城市轨道交通的发展。公安部、交通运输部《关于切实加强城市公共交通安保工作的通知》（公通字〔2014〕28 号）中明确指出：“各地公安机关要落实城市公共交通的治安管理责任，推动城市公共交通安全保卫社会化，是筑牢治安防控体系，提高防范风险、抵御灾害能力的重要环节。”城市轨道交通作为城市公共交通的主干，面对防恐防暴、大客流等安保工作压力，对安全保卫社会化力量的需求更为迫切。走“共治”“共享”之路，积极推进安保社会化，引入社会组织、公众等多元力量加入安保工作，既是对以政府为主导的安保力量的有效补充，又是丰富城市轨道交通安全保卫措施的重要推力。

一、城市轨道交通安保社会化的特点

城市轨道交通安全保卫社会化是指在城市轨道交通主管部门、公安机关以及运营单位履行保障城市轨道交通安全基本职责的基础上，充分优化、整合和运用社会资源，鼓励和支持社会组织、私营企业和公民等力量，在法律法规许可的范围内，自主承担部分城市轨道交通安全维护工作，从而形成有效的维护社会公共安全的合作机制。其具有以下特点：

（一）社会意识与具体工作方式的统一

城市轨道交通安保工作社会化，首先是一种社会意识。“人民群众的力量是无穷的，从根本上讲，只有建立在人民群众自觉的基础上，自己管理自己，治安保卫工作才能取得有效成果。”［1］城市轨道交通安全，是一个较为复杂的社会问题，需要社会公众的支持。首先，针对城市轨道交通公众参与度高的实际，强调公众要以社会成员的名义参与安保工作，注重挖掘社会组织或公众所具有的实际安保功能，凸显社会主体在社会公共安全保卫中的作用。其次，城市轨道交通安保工作社会化是一种具体的工作方式，它打破政府和公安机关“大包大揽”的管理模式，将本应由社会组织以及社会成员承担的社会安全保障工作交由社会组织和公众，有效发挥他们维护城市轨道交通安全的作用，进而构建多方参与、全方位覆盖、快速反应的城市公共交通安全保障网络，提升安全保障水平。

（二）政府主管部门领导、公安机关主导、多元参与

城市轨道交通安全保卫体系是一个由多主体、多层级构成的庞大系统，在这个系统中，“一体化联动配合”必须是各方主体思考问题的轴心。治安管理社会化是需要凝聚多方合力、不断实践和探索的社会活动，需要党委政府时刻把握正确的发展方向。城市轨道交通主管部门应当根据有关上位法及时制订和完善城市轨道相关安保制度，加大依法管理力度，为多元化的安保参与主体提供法律保障，并在此基础上加强监督指导。

《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定：“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。”从1829年罗伯特·皮尔在英国伦敦建立起世界上第一支具有现代意义的警察队伍起，西方警界经历了四次警务革命，即警察职业化、警察专业化、警务现代化和警务社会化。警务社会化，是指借助社会力量参与和监督警务管理工作，促使警方提高工作效率和服务质量的警务工作方式［2］。在美国，警察部门广泛流行社区警察战略，以多种形式进行宣传、教育，组织公众积极参与社会治安管理工作，社区居民和警察之间通过建立一种伙伴化的密切合作关系，共同联合起来开展治安活动，维护社区治安秩序。专门工作与群众路线密切结合,是我国警务工作长期坚持的优良传统，具体到城市轨道交通领域，面对公众的治安需求和警力严重短缺之间的矛盾，以公安机关为主导，以社会公众力量解决城轨治安问题势在必行。

全球治理委员会在《我们的全球伙伴关系》中指出，“治理是各种社会力量共同管理社会事务的总和，它可有效确保不同冲突或不同利益间的协调一致。治理理论主张治理主体多元化，多个主体之间相互支持、相互协调下共同实现社会事务的有效管理”［3］。很多国家也已意识到安全保卫社会化的重要性，并积极推进社会化。美国国土安全部面对本土恐怖威胁增加的趋势，积极推进由公众参与的“更广泛社会应对机制”。纽约大都市交通管理局率先发起“看到异常就报告”活动，即是提高公众对恐怖和其他威胁认识的一个简单而有效的措施。国土安全部在全国范围内利用公共教育材料、广告和其他宣传工具向旅客、企业、社区组织以及公共和私营部门的雇员进行宣传，随时保持警惕，为保卫国家安全发挥积极作用［4］。在我国，维护城市轨道交通治安稳定与公民日常出行息息相关，必须得到群众的广泛支持。以城市轨道交通公安机关为主导，积极推广安保社会化，就是在明确公安机关对城市轨道交通安保工作负有主导责任的基础上，将安保的部分职能剥离出来，通过多种方式和渠道整合和优化社会资源，形成城市轨道交通安保工作的社会合作机制，为轨道交通提供公共安全保障。

（三）社会公众自觉行动、自救互救、平等互助

城市轨道交通安保社会化对轨道交通主管部门、公安机关等公权力机构而言，是从发布决议、通知等传统的管理方式转变为互动协作的公共治理。社会组织和人民群众在参与城市轨道交通安全保卫工作的过程中，真正实现由被动排斥到主动参与的转变。从本质上讲，社会化不仅包含群众的主动服务，自觉遵守相关法律法规规定，主动了解城市轨道交通安保相关知识，而且，保护自身安全的同时影响带动他人，自救互救，共同维护良性治安环境也是其中应有之义［5］。城市轨道交通安保社会化为社会公众参与轨道交通治安秩序管理提供了平等互动的环境，同时更有利于城市轨道交通治安效益的提高。

二、城市轨道交通安全保卫社会化的实现路径

城市轨道交通安全保卫社会化是轨道交通系统规模发展到一定阶段的必然趋势，推进安保工作的改革和创新是一项复杂的系统工程，涉及政府职能转变、管理方式变革、市场机制完善、专业安保队伍发展等多层次、多维度的问题。

当前，应在当地党委和政府统一领导下，根据城市轨道交通点线特点，依托线路所属社区，会同供电、供水、供气、卫生、环境等部门以及社区群防群治组织，建立快速反应协同联动安保勤务，在城市轨道交通主管部门的统一组织下定期进行消防、应急等各项演练，形成安保社会化合力。

（一）明确公安机关职责定位，优化警务模式

我国公共场所安全保卫工作主要由公安机关负责，这是法律赋予公安机关的权力和责任。近年来，在恐怖活动异常活跃、社会治安形势愈发严峻的形势下，城市轨道交通系统作为复杂公共场所，安全保卫压力极大，公共安全保障需求与公安机关安全保卫资源不足的矛盾日益突出，单靠公安机关“单打独斗”“大包大揽”式地开展安全保卫工作，不仅公安机关自身不堪重负，也难以全面保障城市轨道交通的公共安全。因此，明确公安机关在城市轨道交通安全保卫工作中占主导地位，公安机关是负责城市轨道交通安保的重要组成力量，但不是唯一力量，是推进城市轨道交通安保工作社会化的首要前提。

在城市轨道交通安保系统中，公安机关的主要职责是治安秩序管理，防范和打击违法犯罪，监督、检查、指导安防工作，督促有关单位严格落实安防责任和各项制度措施。公安机关对自身的职责要有清楚的认知与定位，明确哪些必须由自己负责，哪些由交通运输主管部门、运营单位及其他部门负责，哪些可以交由社会力量来完成。明确公安机关的职责定位，优化警务模式，提高自身履职能力，其本身就是公安法治的目标之一。

（二）发挥行业协会在城市轨道交通安保中的专业带头作用

参与主体多元性是安保社会化最为突出的特征，要依靠道德激励、义务激励、需求激励等手段，来凝聚社会力量，调动社会组织参与城市轨道交通安保工作的积极性和主动性。行业协会作为自治性社会组织，不属于政府的管理机构，协会成员通过遵守行业规则实行自律管理，在行业内部形成一种自生自发的自律秩序，在政府与企业之间起到了很好的桥梁和纽带作用［5］。中国城市公共交通协会和中国城市轨道交通行业协会均是国内成立较早的国家一级行业协会，在各种专业领域发挥着规范会员行为、完善行业自律和约束机制等作用；结合自身城市轨道交通发展规模，各地也陆续成立了一系列行业协会，如深圳市城市轨道交通协会；在安全保卫领域，北京安全防范行业协会、陕西保卫协会等地方行业协会应运而生。交通运输主管部门要充分发挥现有相关领域行业协会的积极作用，鼓励中国公共交通行业协会、中国城市轨道交通行业协会等专业协会积极组织开展国际国内安保技术、安保管理等方面的研发、合作和交流活动，将更专业的安保设备和技术应用到城市轨道交通安保领域，弥补城市轨道交通安保主体专业能力的不足；积极鼓励行业协会组建城市轨道交通安保专家队伍，从相关部门和成员单位选拔培养一批防爆、交通、安检、应急等方面的专家，定期请其对城市轨道交通中从事安保相关工作的企业员工、公安民警、保安人员、志愿者等进行培训。公安机关要指导、监督行业协会建立安全责任制度，鼓励其成员单位成为城市轨道交通安全保卫社会化的相对专业力量，并形成定制。

（三）利用市场手段，引入第三方安保专业力量

1.用“专业化”安保力量推动安保“社会化”进程

维护轨道交通安全是社会共同的追求，当政府、企业运营方无法满足社会公众的安全需求时，引入市场机制，通过委托代理寻求第三方安保服务就成了必然选择。委托代理关系起源于“专业化”的存在，是随着生产力大发展和规模化大生产的出现而产生的［7］。城市轨道交通运营单位对安全检查负主要责任，交通运输主管部门和公安机关依法进行指导和监督。目前城市轨道交通运营单位主要将安检业务委托安检服务公司实施，但安检服务公司资质普遍不高，为追求利润最大化，对员工的培训和福利待遇方面投入低，安检员素质参差不齐，安检工作难以得到进一步提升。针对目前城市轨道交通安全保卫工作的严峻性和紧迫性，安保社会化工作迫切要求公安机关和运营单位将城市轨道交通安全保卫的部分职能，如安全检查、客流引导、应急救援等工作，通过向社会转移或委托代理等方式部分剥离出来，为城市轨道交通提供全方位保障。这就要求催生专业化的轨道交通安保服务公司，针对城市轨道交通的具体特点，配备专业化的安保设备和安保力量，全方位提升保安人员的素质，用专业化提升社会化水平，用专业化推动社会化，实现城市轨道交通安保工作的良性运转。

2.用“联防钟点工”缓解交通高峰压力

城市轨道交通安全具有鲜明的规律性，一天当中的上下班高峰时段和一年中的节假日、大型活动举办时期，都是安全风险大的时段。针对这一特点，在旅客高峰时段，可以借鉴家政服务行业聘用“钟点工”的做法，聘用一部分临时“联防钟点工”参与到特定时期的安保工作中，协助专业力量宣传教育、维护秩序、疏导人流等。

（四）多模式扩展志愿者队伍，提升社会化文明程度

近年来，各地在推进平安建设中注重将传统的政治动员与现代志愿服务理念紧密结合，不断推进群众参与平安建设的新机制、新模式。其中组建志愿者队伍是创新社会化力量自我服务、自我管理的有效形式。志愿服务是现代城市文明的重要标志，2008 年北京奥运会使“志愿者服务”真正走进了国民视野，约29万名志愿者投入到奥运会治安巡防工作中。2008 年中央文明委下发《关于深入开展志愿服务活动的意见》，2017 年12 月1 日《志愿服务条例》正式施行，真正将志愿者服务工作纳入法制轨道。

城市轨道交通安保社会化过程中，可以借鉴这种做法，组建城市轨道交通安保志愿者队伍，广泛参与城市轨道交通安保，用志愿服务理念来凝聚社会力量、广泛发动群众，为社会化安保工作注入新的生机与活力，为创新和加强城市轨道交通平安建设发挥作用。

1.推进“专业化”志愿者队伍建设

《志愿服务条例》（中华人民共和国国务院令第685 号）第二十三条规定：“国家鼓励和支持国家机关、企业事业单位、人民团体、社会组织等成立志愿服务队伍开展专业志愿服务活动，鼓励和支持具备专业知识、技能的志愿者提供专业志愿服务。”志愿者不仅仅局限于公民个人，还包括社会团体。国家机关、企事业单位参与城市轨道交通安保社会化建设，不仅为轨道交通安保提供了安全稳固的社会化人力资源，而且还可针对不同的突发情形提供各自领域的专业化建议。

2.积极组建常态化志愿者队伍

城市轨道交通是国内外暴恐袭击的重灾区，作为安全保卫的重要支持力量，志愿者队伍应由以临时性为主向常态性转变，志愿服务管理更应逐步规范化、制度化。城市轨道交通各类突发事件本身具有突发性强、危害性大等特点，救援行动危险性大，这就要求志愿者必须熟知其服务场所的紧急疏散、紧急救援设施设备，并具备一定的专业应急技能。因此，积极组建常态化志愿者队伍，形成覆盖轨道交通保洁员工、商铺从业者，社区服务人员、企业白领等的全覆盖志愿者网络，并对志愿者定期进行各项专业技能培训势在必行。

3.“常乘客”为轨道交通保驾护航

《城市轨道交通运营管理规定》第三十九条规定：“鼓励经常乘坐城市轨道交通的乘客担任志愿者，及时报告城市轨道交通运营安全问题和隐患，检举揭发危害城市轨道交通运营安全的违法违规行为。运营单位应当对志愿者开展培训。”

所谓“经常乘坐城市轨道交通的乘客”（以下简称“常乘客”）即一段时间内规律性地乘坐固定区段公共交通的城市常驻居民。公安机关可协同运营单位建立“常乘客服务队伍”，鼓励生活、工作稳定的常驻居民申请“城市轨道交通常乘客”，经公安机关对其进行背景审查后，正式加入“常乘客服务队伍”，享有免费乘车、免予安检等优惠政策，并参加短期安全知识培训，做到搭乘轨道交通时偶遇突发情况能在自救的同时尽可能给其他乘客提供安全协助，同时承担定期向运营单位反馈乘车见闻、提出工作建议并及时向运营单位、公安机关汇报可疑情况的义务。交通运输主管部门可根据本城市轨道交通运营情况，吸收公安机关、国家安全机关等国家公职人员作为“常乘客固定队伍”，使其在享受上下班便利的同时为轨道交通保驾护航。

4.积极培养青少年的志愿服务意识

《志愿服务条例》第二十九条规定：“学校、家庭和社会应当培养青少年的志愿服务意识和能力。高等学校、中等职业学校可以将学生参与志愿服务活动纳入实践学分管理。”青少年群体，尤其是大学生志愿者作为新一代社会青年主体，在社会责任感、奉献精神、专业化素质等方面均有突出优势，他们通过对志愿服务活动的参与，既锻炼了自身的整体素质、提高了公民意识，又为城市轨道交通安全保卫工作贡献了自身的力量。

（五）拓宽宣传渠道，增强公众自我防护能力

加强宣传引导与教育培训，提高社会公众防范风险、应对灾难的“自救”与“互救”能力。以我国香港地区的“2·11”地铁纵火案为例，乘客见车厢内着火后，立即拉动车载报警装置，并用车载紧急通话装置报告驾驶员，为后续处置赢得了时间；驾驶员第一时间核实情况上报信息，果断将车行驶至前方车站进行处置；车站第一时间启动预案，利用诱导系统快速疏散站内乘客，将事件影响降至最低。正是由于乘客的先期果断行动，为后续救援赢得了宝贵的时间。

城市轨道交通安全宣传，必须从“流于形式”向“注重实效”转变，把发动组织群众作为长期的、重要的任务来抓。创新形式，拓宽渠道，丰富内容，提升公众参与支持和自救互救的意识和能力，自觉维护秩序，主动接受、配合安检，注意发现、报告可疑情况，积极协同制止有关违法犯罪活动。通过传统媒体和新型媒体相结合的方式，采取公众喜闻乐见的形式，推进城市轨道交通安保宣传进车站、进车厢、进学校、进社区、进单位。建立有奖举报机制，落实抚恤政策，鼓励公众提供情报线索。制止违法犯罪活动、协助查破案件和抓捕工作。城市轨道交通主管部门可联合运营单位和公安机关采用乘客满意度调查等形式对城市轨道交通安保相关实施情况进行公众评价并及时反馈评价结果和改进情况，使公众在了解的基础上积极投身于城市轨道交通安保社会化建设。

城市轨道交通安保社会化的程度，依赖于社会各方面的参与程度，而社会各方面对城市轨道交通安保社会化的理解和支持又是前提。影响公众社会安全意识的因素很多，既有政府管理体制、安全状况、大众媒体的传播程度，也有个人的性别、年龄、文化程度、职业类型、主导价值观等，这就要求政府部门、运营单位在宣传中避免单一的灌输式宣教，注重加强与社会各方面力量的沟通，既让他们了解城市轨道交通安全保卫工作的意义，又清楚安保社会化的具体做法，进而引导社会各方面积极参与到城市轨道交通安保社会化建设中来。

三、加强城市轨道交通安全保卫社会化建设的具体要求

（一）完善法律法规，制定管理制度

城市轨道交通安保社会化是一项庞大的系统性工程，涉及政府主管部门、公安机关、运营单位、社会组织以及社会公众等多方利益，需要完备的法规制度加以保障。2018 年7 月1 日交通运输部《城市轨道交通运营管理规定》颁布施行，其中第二十三条、三十九条、四十四条均涉及推进轨道交通安保社会化的相关内容。该规定填补了城市轨道交通安保社会化方面存在的立法空白，但内容较简单、规定较笼统。目前城市轨道交通安保相关条例尚处于起草阶段，未来法规中应当明晰安保社会化的实施主体、职责范围等相关内容。多方安保主体必须有一套科学完整的管理制度进行整合和规制。应以市级交通运输主管部门为主导，公安机关具体监督实施，制定城市轨道交通安保社会化管理制度，具体明确规范城市轨道交通安保社会化工作中各参与方的职责权限、权利义务、招募上岗、量化管理、培训演练、表彰奖励等内容并积极推进落实。

（二）把好社会化安保力量选用标准，完善基础信息管理制度

在安保人员的选用上，强化安保人员背景审查和日常心理健康监督，完善用人基础台账建设。公安机关应依法加强监督指导，了解相关人员的工作态度，考察其专业工作能力。可以优先选择退伍军人等有一定安保专业基础的人员，在确认其能够承担相应的安保专门工作后将其吸纳到城市轨道交通安保中，与专门安保力量形成互补。

为了确保安保志愿者发挥实效，城市轨道交通公安机关应在完善志愿者人员信息档案的基础上建立严格的志愿服务评估机制，定期筛查复核，根据志愿者在日常安保工作中发挥作用的大小挑选骨干人员，对不能真正发挥安保作用的人员及时撤销资格，不断整合和完善城市轨道交通安保社会化队伍。

（三）建立科学长效的激励机制

国内多个城市轨道交通运营单位和公安机关都在积极探索安保社会化的方式与工作机制，最大限度地激发安保社会力量的工作积极性。《志愿服务条例》第三十二条规定：“对在志愿服务事业发展中做出突出贡献的志愿者、志愿服务组织，由县级以上人民政府或者有关部门按照法律、法规和国家有关规定予以表彰、奖励。”第三十三条规定：“县级以上地方人民政府可以根据实际情况采取措施，鼓励公共服务机构等对有良好志愿服务记录的志愿者给予优待。国家鼓励企业和其他组织在同等条件下优先招用有良好志愿服务记录的志愿者。公务员考录、事业单位招聘可以将志愿服务情况纳入考察内容。”城市轨道交通安保社会化实施主体可参照相关法律规定深入细化：一是通过出台相关文件，明确规定社会化安保活动的量化标准、经费支出、劳动报酬以及奖惩方式等内容，使安保工作社会化制度化；二是强化公安机关的监督职能，对履职到位、作用凸显的单位和个人给予奖励，对履职不力的进行整改甚至惩戒；三是经费保障到位，相关政府部门将安保社会化经费全额纳入财政预算，并建立经费逐年增长机制。通过以上举措，按照“有偿劳动，按劳取酬”的原则，不断壮大城市公共交通安保社会化力量，为平安交通保驾护航。如深圳市公安局于2014 年成立的深圳公安公交义工组织，自成立以来，广泛发动社会力量参与维护公共交通安全，招募公安公交义工队伍，服务全市公交地铁安全，有力地提升了深圳公交地铁安全和文明运营水平。为了激发义工的工作积极性，建立了完善的激励考评机制，提供免费乘车、积分入学、积分落户等相关激励支持。

（四）有计划、有组织地开展安保专业培训和常态演练

社会化力量参与城市轨道交通安保工作，既需要有一定规模，也需要具备相应的安保专业能力。《志愿服务条例》第十六条规定：“志愿服务组织安排志愿者参与的志愿服务活动需要专门知识、技能的，应当对志愿者开展相关培训。”公安机关应协同运营单位，根据志愿者的组成形式对志愿者进行针对性、专业化的教育和培训，并定期组织应急处突模拟演练，使志愿者熟悉并掌握治安巡逻、突发事件处置、反恐防暴、消防灭火器材使用等安保专业技能，并养成自觉报告可疑情况，积极自救互救，协助疏散撤离，引导群众听从指挥、避免恐慌等专业自觉性，不断提高安保队伍的专业能力和整体形象，确保志愿者队伍能够在突发性事件处置中配合公安机关等专业力量，真正发挥安保合力作用。

（五）制定科学管理制度，优化安全管理网络平台

公安机关应当协同运营单位，将各自的社会化安保力量有效整合，建设社会化公共安全管理网络，不断提高公共交通安全保障的快速反应能力。

城市轨道交通社会化安全管理网络主要应由四个部分构成：一是专业指挥网，主要包括公安机关和运营单位。将公安机关和运营单位的联络系统、安保网端互联互通，实现对轨道交通管辖区域安保信息的无死角掌控。二是多方联动勤务网，以城市交通运输主管部门为主导，与相关政府部门形成信息联动，建立快速反应协同联动安保勤务。三是专业力量联络网，运营单位充分调动行业协会、各单位相关专业力量在城市轨道交通安保中的专业带头作用，积极建设无障碍沟通网，用专业化推动社会化。四是安全信息普及网，借助微博、微信公众号、微信群等新型媒介形式，针对群众志愿者团体及传媒搭建网络信息平台，加强信息互动交流，保证轨道交通安保相关信息有效传达，相关动态信息有效传递等。

推进城市轨道交通安全保卫社会化建设，既是理论研究，亦是实践探索。在当前创新社会治安治理机制的背景下，安保社会化无疑是破解城市轨道交通治安服务困境的有效路径。我们应当在政府主管部门领导、公安机关主导下严格按照科学路径推进治安社会化进程，通过全社会的共同努力，为城市轨道交通提供安全有序的运营环境。