上海实现河长制从“有名”到“有实”的实践与思考

刘晓涛

（上海市水务局，200050，上海）

自中办、国办印发《关于全面推行河长制的意见》以来，上海市围绕“见河长、见行动、见成效”工作目标，全面建立了市、区、街镇、村居四级河长体系，由市委书记、市长任市双总河长，带领全市各级河长着力推动水环境各项整治任务落实,打造了小涞港、北横泾等一批具有标杆示范意义的生态河湖，治水成效受到社会好评。但是，上海市水环境质量总体还比较脆弱，河道水质出现反复的现象依然存在，河长制湖长制的制度优势尚未充分显现。“治水没有局外人”，针对上述问题，上海市积极探索建立治水管水“五实”工作法，希望通过进一步做深做实河长制，努力实现治水管水新跨越。

一、压实河长责任

河长制就是责任制，近年上海通过不断健全完善“三长三员”责任体系，进一步建立压实各级河长责任。

1.“三长”

（1）政府河长

经过两年多的实践，目前全市各级政府河长已经在治水管水的全过程发挥着主要作用，认真开展“知河、巡河、治河、护河”行动，自觉履行河湖治理保护的第一责任。

（2）法人河长

法人河长指使用河湖岸线的机关、企事业单位、社会团体的法人担任岸段河长。法人河长通过使用河湖资源获得生产生活便利，应按照“谁使用、谁保护”的原则落实治理河湖的社会责任，同时应充分认识到良好的生态环境是单位可持续发展和凝聚人才的软资本，带头参与河湖管理保护，主动采取新技术、新工艺，认真抓好辖区内的河道（湖泊）管理保护，还绿于民，还清水于民。

（3）民间河长

民间河长主要指热心于河湖水环境保护的社会各界人士，特别是在一定区域范围内威信高、口碑好的“乡贤名人”。上海市河长办制定下发了《关于鼓励社会参与、增设民间河（湖）长的指导意见》，鼓励更多“乡贤名人”参与到河湖水环境治理和保护中来，组织开展清河护河行动，管好“三头一桶”（屋后头、田间头、水龙头、垃圾桶），推广绿色生活方式，形成社会带动效应。

2.“三员”

“三员”是“三长”作用有效发挥的有力支撑。

（1）河长助理员

主要职责是协助河长治河护河，依托规划，设计、咨询等科技力量，为解决河湖问题编制“一河一策”提供技术支撑，成为河长的“助理”和“保姆”。

（2）河湖巡查员

负责对河湖日常管护情况进行定期巡查，不仅包括河湖垃圾漂浮物情况，还包括岸线利用、排污口等情况，结合河道市场化养护工作强化队伍建设，定期巡查河湖，及时向河长报告河湖管理检查情况，成为河长巡河的重要补充力量。

（3）河湖监督员

以市民巡访团、网格监督员为基础进行培育，在市民巡访团、网格监督员的工作职责中明确河湖监督相关内容，变被动监督为主动监督，跨前一步，及时向治水责任主体提供线索，督促整改，着力减少热线投诉、媒体曝光等负面事件，努力营造先知先觉、主动整改的良性机制。

二、夯实治水基础

对症下药，因河施策。问题河湖既有水质不达标、生态遭破坏的共性，又有影响水质因素各不同的特性，如有的主要受沿河违建造成的污水乱排、垃圾乱扔影响，有的主要受畜禽养殖污水排放影响，有的主要受雨污混接污水入河影响等，夯实治水管水的“三清三有”工作基础，挂图作战，销项推进，是推动水环境治理的关键一招。

1.“三清”

（1）底数清

市水务局和市测绘院建立了定期合作机制，定期解译卫片、航片数据，每年发布河道（湖泊）报告，动态监测全市河湖数量变化。各级河长、河长办在此基础上组织对辖区内河湖进行不定期的摸底调查，形成本底资料，完善“一河（湖）一档”，真正做到心中有底。

（2）问题清

在健全完善全市河湖水质监测体系基础上，市水务局联合市生态环境局对市管、区管、镇管河道（湖泊）实行常态化监测，对村级河道开展不定期抽查，每月通报监测情况，对本辖区河湖存在的问题进行系统梳理分析，坚持问题导向，形成河长履职尽责“三张清单”，即月度水质清单、落实河长制月度工作清单、月度问题排查整治清单。

（3）对策清

针对存在的每一条问题都提出有针对性的解决方法。以全面推广河长巡河APP为契机，不断充实完善差异化的“一河一策”，推动各级河长针对管辖范围内存在的河道 （湖泊）水质、排污口、岸线利用、污染源等问题，制定对策措施，确保河湖管理取得实效。

2.“三有”

（1）有规划蓝图

每条河湖有明确的规划蓝图，对近、中、远期的愿景有明确要求。按照习近平总书记对上海工作指示要求和长三角一体化区域发展战略需要，上海正以226条骨干河道为核心，按流域编制河湖治理规划、岸线保护和利用规划、河道采砂规划，突出岸线清理整治和产业结构调整；以海绵城市建设为契机，编制完成全市污水规划和雨水规划，合理布局污水、雨水处理设施，加强污水污泥处理基础设施建设；以农村人居环境整治为契机，对污水难就近纳管区域编制生态清洁小流域规划，实施污水、垃圾、厕所、沟道、面源污染“五同步”治理。

（2）有技术标准

根据规划蓝图，相关职能部门制定相应的技术标准，为后续河湖规范管理奠定基础。目前，上海市已出台河道维修养护作业单位基本要求指导意见，对新时期河湖养护作业提出新要求。近期，还将制定农村生活污水排放标准、城镇污水处理厂污泥干化焚烧处理工程项目建设标准、城镇污水处理厂恶臭气体治理技术标准，修订大型泵站设备设施运行规程等。

（3）有实施方案

按照规划蓝图和技术标准，每条河流湖泊都要有切实可行的实施方案，把规划蓝图具体化、项目化，明确治理目标、主要措施和责任分工，实行项目化、清单化管理，从而真正使得治水管水有的放矢、游刃有余。

三、抓实机制创新

2019年，市河长办实行了“三查三访”通报问责机制。以水质检查、第三方巡查、舆情核查、工作暗访、热线查访、市民巡访为问题线索，每月对水质反复的河道进行通报，督促相关河长、责任单位落实长效管理。

1.“三查”

（1）水质检查

对市管、区管、镇管河道以及“苏四期”工程范围内支流实行全覆盖、常态化监测，并每月对上述水质监测断面反映的河湖水质反复问题进行收集。

（2）第三方巡查

委托第三方机构巡查河湖日常管护情况，并每月对巡查发现的河湖水质反复、环境脏乱差问题进行收集。

（3）舆情核查

发挥新闻媒体监督作用，加强网上舆情监测，每月对市民较为关注的河湖水质反复、环境脏乱差问题进行收集。

2.“三访”

（1）工作暗访

对国家部委、市河长办暗访过程中发现的河湖水质反复、环境脏乱差等问题进行收集。

（2）热线查访

对市民通过“12345”热线、河长办监督电话等集中反映的河湖水质反复、环境脏乱差问题进行收集。

（3）市民巡访

对市民巡访团在寻访过程中发现的河湖水质反复、环境脏乱差问题进行收集。

3.整改落实

市水务局、市生态环境局每月对上述问题进行梳理汇总，形成问题线索，交市河长办。市河长办依据问题线索进行现场核实。对经核实确认为水质反复、环境脏乱差的河湖，通过“上海市河湖水质状况”进行通报，并报送市、区二级总河长。其中对水质达到黑臭程度的河湖，通过媒体进行曝光。问题河湖所在区于通报后一周内制定整改方案，报送市河长办。市河长办将上述问题河湖纳入重点督查事项，每月进行督办和水质监测，直至水质达标、环境整治完成。对整改不力的问题河湖的河长及相关职能部门负责人，市河长办将按有关规定启动约谈、问责等程序。

四、做实长效管理

在全面推行河长制、打好水环境治理攻坚战的同时，按照水利部“水利工程补短板、水利行业强监管”的要求，进一步加强河湖行业管理，深入推进养护作业市场化改革，优化区域水资源调度方案，持续加强河湖违法行为执法，着力打造“三全三化”的长效管理模式。

1.“三全”

（1）全域覆盖

管理力量要覆盖全市43104条河道、41个湖泊、4028条其他河道、1015个其他湖泊、52828个小微水体，做到每条河道（湖泊）都“有人管”，具体体现在：有河长（湖长）、有管理养护单位、有监督管理单位。积极推行区域化、一体化养护模式，推动养护单位规模化、标准化，管理手段精细化、智能化，建立以生态维护、水质保护、绿化养护、岸线管护、河面清护、河床修护等为主要内容的河湖长效管理新体系。

（2）全民参与

在强化“三长三员”架构体系建设的同时，进一步拓宽社会参与渠道，为全民治水创造便利条件，邀请人大代表、政协委员以及关心河湖管理保护的市民、村民参与河湖管理保护过程，包括河湖规划方案制定、河湖整治工程建设、河湖日常管护等，充分吸收群众意见，接受群众监督，将群众满意作为河湖管理保护工作的出发点和落脚点。

（3）全程管理

结合智慧城市建设，开发智慧河湖系统，将河湖水质监测、河长巡河、重大水利工程建设、河道整治进展、河湖日常管护等功能整合到一个平台，实现河长、河长办工作人员通过一个平台了解和监督治理全过程，努力实现治水管水全程可控。

2.“三化”

（1）水域保洁常态化

持续深入推进养护作业市场化改革，加强河湖养护绩效考核，确保每条河湖“有人管理、有人检查、有人考核”。进一步优化调整河道维修养护一线工程配置基本标准、河湖维修养护作业船舶车辆配置基本标准，提升重点区域、易污染区域水域保洁频次，确保河面垃圾及时清理、河岸环境及时整治。

（2）引清调水常态化

针对本市水动力不足的问题，上海近年陆续建成一批水利泵闸设施，打通一大批断头河，并启动吴淞江工程上海段建设。在此基础上，修订了引清调水方案，依托水利工程，优化利用“引江济太”调水（大循环）、水利控制片调水（中循环）、圩区调水（小循环），让上海的水“活起来”，改善中小河道水质。未来还将把引清调水作为常态化手段，广泛应用到河湖长效管理工作中，不断加大引清调水力度，持续巩固河湖养护成果。

（3）水质监测常态化

市水务局与生态环境局联合对全市市管、区管、镇管河道实行水质监测，监测数据实行共享，并通过河长制工作平台进行公布。未来还将进一步加强水质目标监管，不断完善河湖水质监测点位，不断强化以水质为导向的倒逼工作态势，确保治水效果。

五、落实治水效果

当前我国治水主要矛盾已从人民群众对除水害兴水利的需求与水利工程能力不足的矛盾转变为人民群众对水资源水生态水环境的需求与水利行业监管能力不足的矛盾。治水管水成果怎么样，人民群众说了算。在此背景下如何在保障水安全的前提下，加强水环境治理，加快水生态修复，提升市民群众获得感满意度成为工作重点。为此，要努力实现“三改善三提升”的治水效果。

1.改善水生态，提升获得感

近年，上海市陆续出台了中小河道整治和长效管理导则、河道规划设计导则，将生态治理理念和修复手段纳入其中。今后将以“苏四期”为引领，结合河湖消劣工作，着力推进生态河湖建设三年行动计划，大力改善农村人居环境，加快推进市政污水管网建设、截污纳管、雨污混接改造、农村生活污水处理设施建设等工作，积极采用科技手段逐步修复受损水生态系统，打造水环境治理高品质典范，将河湖建设成为“清水绿岸、鱼翔浅底”的美景，不断提升百姓获得感。

2.改善水安全，提升安全感

以青草沙、金泽、陈行、东风西沙等四大饮用水水源地为重点，加强饮用水水源地规范化管理，持续开展饮用水水源保护区内违法建筑和排污口清理行动，建立饮用水水源地污染源防控长效机制，确保市民喝水安心、用水放心。突出“水利工程补短板、水利行业强监管”，应对“风、暴、潮、洪”四种灾害，树立“依法防御、科学防御、精准防御、社会防御”四个理念，加强预测、预报、预警、预案“四预”工作，完善“水情监测、防汛工程、水利调度、信息保障”四个体系，提升“监测预报、风险研判、工程防御、科学调度”四项能力，持续保障水安全，提升百姓安全感。

3.改善水景观，提升幸福感

按照市委书记李强 “让老百姓更直观地看到水到底清不清、闻起来还臭不臭、水里有没有鱼在游”的要求，以黄浦江、苏州河、淀山湖等本市重要河湖治理为示范，在实施河道整治工程的同时，对河湖两岸岸线进行清理，实施贯通工程和绿化廊道建设，开放公共空间供市民村民游玩休憩。全力推进河湖景观提升改造工程，让河湖整治成果更直接展现在群众面前，让河湖治理成为提升市民幸福感的民生工程，还“水清岸绿的美丽河湖”于民。

六、结 语

水生态文明建设永远在路上。新时期、新形势对上海河湖管理保护工作提出了新要求，也给上海治水工作带来了新机遇。上海水务部门将不断践行习近平生态文明思想和新时期治水方针，压实责任、夯实基础、健全机制、长效管护，不断深化河长制，做实创新举措，持续精准发力，努力打赢碧水保卫战，为上海水环境实现根本性好转付出更大努力。