生产建设项目水土保持“天地一体化”监管存在问题及建议

赵俊侠，任婧宇，杨亚娟，惠 波

[1.黄河上中游管理局，陕西 西安 710021；2.黄河水土保持绥德治理监督局(绥德水土保持科学试验站)，陕西 绥德718000]

“十三五”是我国全面建成小康社会的决胜阶段，也是深入推进社会主义生态文明新时代的重要机遇期。党的十九大明确提出，建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计，必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念。2019年全国水利工作会议明确提出，“水利工程补短板、水利行业强监管” 是当前和今后一个时期水利改革发展的总基调。随着我国经济高质量发展和工业化、城镇化的不断推进，生产建设项目点多面广、监管任务繁重和难度大等问题越来越突出，现有的监管方式和手段已难以完全适应保护优先和加强事中事后监管的要求，成为改革发展的重要短板和面临的现实问题。落实国家大数据、信息化发展、网络强国战略，建设生态文明、推动形成绿色发展，深化“放管服”改革，实现水土保持现代化，推进新时代水利改革发展，都对水土保持监管工作提出了新的更高的要求。水土保持监管工作必须转变传统的监管方式，充分运用“3S”、移动通信、智能终端、无人机等先进技术手段，加快实现生产建设项目水土保持“天地一体化” 监管，构建天地一体、上下协同、信息共享的联动机制，全面提升生产建设项目水土保持监管的科学性、针对性和时效性，推动国家水土保持重点工程的信息化监管应用，提高水土保持监管的现代化水平和能力，为防治水土流失、促进生态文明建设提供强有力的技术支撑。

1 “天地一体化”监管现状

根据水利部对水土保持信息化工作的安排部署，2015—2016年全国共有38个县开展了生产建设项目 “天地一体化”监管示范工作，目前初步形成了首批“天地一体化”监管示范成果。经过2015—2016年的试点示范、探索和带动， “天地一体化”技术在生产建设项目水土保持信息化监管中的推广应用得到了加快推进。

2017年水利部办公厅印发了《全国水土保持信息工作2017—2018年实施计划》(办水保〔2017〕39号)，明确提出生产建设项目水土保持“天地一体化”监管是2017—2018年五大任务之一，要求：2017年在珠江流域选择30个水利部管项目作为“天地一体化”监管应用推广试点，其他有条件的流域机构也可以选择部分重点项目开展试点示范，2018年要全部实现部管在建项目水土保持“天地一体化”监管。区域生产建设项目水土保持“天地一体化”监管要继续开展省级监管示范推广工作，两年内北京、广东、河南、山东、陕西、广西、云南、贵州8个省(自治区、直辖市)和晋陕蒙接壤地区的在建生产建设项目全部实现 “天地一体化”监管，其他省(自治区、直辖市)2018年至少在一个地市实现监管全覆盖。根据办水保〔2017〕39号文要求，2017年全国主要省市陆续开展了生产建设项目水土保持 “天地一体化”监管工作，取得了一定成效，为2018年 “天地一体化”监管在全国主要地区的推广应用奠定了一定基础。

2017年水利部水土保持监测中心印发了《生产建设项目水土保持“天地一体化”监管技术规定(征求意见稿)》，进一步规范、加强了生产建设项目水土保持“天地一体化”监管工作，为其顺利、有效实施提供了技术保障，进一步推进了生产建设项目水土保持监管信息化和现代化进程。

《国家水土保持监管规划(2018—2020年)》要求利用卫星遥感、无人机等先进技术，实现部管生产建设项目和重点区域信息化监管全覆盖。2018年，部管生产建设项目集中区域“天地一体化”监管涉及长江、黄河、珠江和太湖4个流域，集中区域面积17.83万km2；2019—2020年，部管生产建设项目集中区域“天地一体化”监管涉及7个流域，集中区域面积26.86万km2。2018—2020年，预计每年对418个部管在建生产建设项目开展水土保持“天地一体化”监管。

2 监管内容

水土保持区域监管的主要内容与指标主要包括6个方面：①扰动地块边界。②扰动地块面积。③扰动变化类型，包括 “续建(范围扩大、范围缩小、范围不变)”“新增”“完工”等类型。④扰动图斑类型，包括弃渣场、其他扰动等。⑤扰动合规性，包括“合规”“超出防治责任范围”“未批先建”“建设地点变更”4种情况。其中“合规” 是指某生产建设项目产生的扰动区域位于该项目批复水土保持方案的水土流失防治责任范围内或完全与批复的防治责任范围一样；“超出防治责任范围”是指某生产建设项目产生的扰动区域大于该项目批复水土保持方案的水土流失防治责任范围，或者扰动区域与批复水土保持方案的水土流失防治责任范围相交；“未批先建”是指生产建设项目有扰动区域，但没有水土保持方案，即开工前没有按照有关要求编报水土保持方案并得到有关部门批复； “建设地点变更”是指某生产建设项目产生的扰动区域与批复水土保持方案的水土流失防治责任范围空间相离。⑥建设状态，指扰动地块所处的施工阶段，分为施工(包含建设生产类项目运营期施工)、停工、完工。

3 存在问题

目前，我国水土保持监管还存在一些差距和短板，生产建设项目水土保持监管信息化手段应用相对不足，传统的“人、车、相机”现场检查方式还难以全过程、全方位地监管生产建设项目的水土流失防治情况。按照中央关于加快推进生态文明建设和加快水利改革发展的总体部署，适应新形势、把握新机遇，2015年开始开展了以“天地一体化”技术为支撑的生产建设项目水土保持监管示范工作，取得了一定的成效。经对近年来“天地一体化”技术在生产建设项目水土保持监管中的应用进行分析，存在生产建设项目防治责任范围图件不规范、无地理坐标、合规性鉴定困难等问题，严重影响了 “天地一体化”技术在生产建设项目水土保持监管中的应用。

3.1 生产建设项目的防治责任范围图件不规范，增加了监管工作量

部分批复的生产建设项目水土保持方案没有标准的防治责任范围矢量图件和专项设计矢量图件，防治责任范围图成果数据与水土保持“天地一体化”监管要求存在一定差距，无法达到上图要求，给监管前期工作增加了很大工作量。

3.2 部分项目无法进行影像配准

少部分项目虽有水土保持方案，但收集不到防治责任范围图，无法进行影像配准。有些项目虽有防治责任范围图，但没有任何地理坐标标识，无法准确对应到具体空间位置，且有些防治责任范围图不符合制图要求，有指北针标错、无地图比例尺等多种制图问题。

3.3 部分项目合规性鉴定困难

部分项目经过地理配准后，在遥感影像上勾绘计算出的上图面积与水土保持方案报告书防治责任范围面积不一致，且出入较大，增加了判断合规性的难度。

3.4 部分项目未批先建

部分建设单位生态保护意识薄弱，水土流失防治责任意识不强，存在未批先建、水土流失主体责任落实不到位问题，尤其是在房地产项目中较为突出。近年来，随着我国城市化的不断推进，新建了许多房地产工程，仅有极少数房地产项目办理了相关水保手续。虽然各级水行政主管部门极力推进与房地产项目相关的水土保持工作，但房地产项目由其他单位管理，各级水行政主管部门介入难度大，后续补办水保手续困难。

4 建 议

“天地一体化”技术应用于水土保持监管的时间不长，存在一些实际问题需要解决和完善。

4.1 加强组织协调，强化沟通

各级水行政主管部门的沟通、协调和专业的技术团队是完成“天地一体化” 水土保持监管的有力保障。运用“天地一体化”技术进行水土保持监管，需要成立由省、市、县各级水行政主管部门组成的领导小组，并明确各级单位职责。各级领导小组应积极协助技术支撑单位进行资料收集和外业复核等工作，为“天地一体化”监管工作的顺利完成提供强有力的支持。技术支撑单位须及时与省、市、县领导小组针对阶段性成果进行沟通确认，提高工作效率和质量，保障“天地一体化”监管工作高质量和顺利完成。

4.2 完善水土保持方案，规范防治责任范围图件

完整齐备的水土保持方案相关资料是监管工作开展的基础保障，若资料不完整，则会严重影响后续合规性分析和扰动图斑分析。要完善水土保持方案编制相关制图技术要求，规范防治责任范围制图，提高设计资料的准确性。在编制水土保持方案时，必须完成生产建设项目水土流失防治责任范围矢量图，为后续的监管工作开展提供方便。

4.3 积极主动、创新工作，探索优化防治责任范围图与遥感影像地理配准方式

针对防治责任范围图不清晰、特征点不明显、缺少地理信息等影响上图效果的情况，通过查阅水土保持方案报告书，提取关于项目地理位置情况的信息。通过奥维互动地图或Googel Earth找到项目位置，借助这些高分辨率地图影像查找、确定明显特征点，从而进行项目防治责任范围图与遥感影像地理配准。此外，还可借助项目其他设计图纸，查找到较多可用的特征点信息，利用此间接进行影像配准。每年及时完成最新影像配准融合等处理工作，将每年新增的扰动图斑下发到地方监督部门，确保违法违规行为能够及时发现、及时处置，真正提升生产建设项目水土保持监督管理信息化、现代化水平，提高监督管理的工作效能。

4.4 利用卫星遥感影像提取生产建设项目扰动图斑，消除监管盲区和漏洞

水土保持监管区域面积大，部分地区偏远且多山脉，监管任务十分艰巨。个别项目取、弃土(渣)场位置偏僻，督查时很难发现。通过卫星影像可快速、准确地发现工程扰动面积及位置，及时将这些信息反馈给地方水行政主管部门，利用县级主管部门对区域内建设项目熟悉的优势，快速排查扰动区域解译过程中无法判别的范围，及时对发现的违规乱堆(弃)、未批先建等项目进行监管，消除监管盲区和漏洞。各级水行政主管部门要及时进行督查检查，对于未批先建项目，督促补办相关水保手续，落实建设单位的水土流失防治责任。同时加强水土保持相关知识宣传教育，与其他单位相互沟通和交流，及时掌握生产建设项目立项情况。

4.5 加强“天地一体化”监管成果应用，促进动态监管核查处置力度

水土保持“天地一体化”监管工作可以辅助监管部门全面了解区域内生产建设项目扰动情况，协助监管部门及时发现未批先建、扰动图斑超出防治责任范围的违规行为，为违规项目的取证提供基础数据。“天地一体化”监管成果应当在第一时间通过信息系统发送到县级主管部门，由县级部门将督查结果通过系统反馈给上级主管部门，形成监管信息的高效流动。将监管中发现的“未批先建”和大型弃渣场等违法违规问题，按照中央和地方事权划分的管理职责与权限，及时向相应的监管部门发出预警，协助监管部门筛选需要重点监督检查的项目清单，辅助其开展现场监督检查工作，提高监管工作效率和监督执法的及时性、精准性、严肃性和权威性。同时，要为县级主管部门提供足够的技术和设备支持，保证其应用好“天地一体化”监管这一成果，切实履行水土保持法赋予水行政主管部门的职责。

5 结 语

当前和今后一个时期，水土保持监管工作仍处于补短板、增加后劲、提升水平的发展阶段。水土保持信息化是加快推进水土保持现代化的重要手段。利用“天地一体化” 技术进行生产建设项目水土保持监管，是适应新形势、把握新机遇、利用信息化手段开展水土保持监管的新模式。“天地一体化” 技术运用于生产建设项目水土保持监管时间还较短，存在一些问题，需要边应用、边完善，有效提高水土保持信息服务能力，全面提升水土保持监管的现代化水平和能力，推进生产建设项目水土保持信息化监管工作。