推进政府治理现代化需要正确认识和处理的若干关系

贾义保

摘 要：政府治理在经济社会发展过程中，承载着维护市场运行秩序、优化宏观经济结构、促进社会公平正义、保障社会和谐稳定的使命。推进政府治理能力现代化作为一项复杂的系统工程，既关涉到国家制度设计，也关涉到国家、政府与社会的关系。推进政府治理体系与治理能力现代化，要努力做到坚持政府治理创新与秉承人民至上理念相统一，坚持政府科学决策与更好回应群众利益诉求相统一，坚持政府宏观调控与完善市场决定内生机制相统一，坚持政府法治建设与着力提升公务人员素质相统一，坚持政府考评优化与健全岗位责任追究制度相统一。

关键词：新时代;政府治理能力;现代化

中图分类号：D630文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2019）12-0012-05

政府治理在经济社会发展过程中，承载着维护市场运行秩序、优化宏观经济结构、促进社会公平正义、保障社会和谐稳定的重要使命。党的十八大以来，我们党就政府治理问题作出许多重要论述，其中，党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）强调要“坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系”①。《决定》从四个方面就如何构建政府治理体系作出明确部署，为政府治理体系和治理能力现代化建设提供了根本遵循。2019年10月国务院通过的《优化营商环境条例》（以下简称《条例》），紧紧围绕强化市场主体保护、净化市场环境、优化政务服务、规范监管执法、加强法治保障等方面，以政府立法的形式为优化营商环境提供更为有力的保障和支撑。《条例》的出台，也为政府治理指明了方向。站在新的历史坐标上，中国这艘巨轮要行稳致远，必须构建更加科学、规范、完善的政府治理体系。本文依据中央有关文件精神，从五个方面阐述推进政府治理现代化需要正确认识和处理的若干重要关系。

一、坚持政府治理创新与秉承人民至上理念相统一

人民至上理念是政府治理创新的行为遵循，政府治理创新从根本上要求坚持以人民的需求为导向，通过自身的改革与创新，实现从“服务型政府”向“人民满意的服务型政府”的目标转换。人民至上理念是中国共产党人治国理政思想的高度概括，是政府治理创新的理论依据与根本出发点。要坚持政府治理创新与秉承人民至上理念的有机统一。

总体上看，我国政府治理水平有了明显提高，中国特色社会主义行政体制得到了坚持与完善，逐步形成了职责明确、依法行政的政府治理体系，人民至上的理念更加深入人心。但同时也要看到，政府治理中危害人民根本利益的现象并未消失，主要表现在以下几个方面：一是部分地方政府的党员干部受传统“官本位”思想的影响，不同程度地存在着我行我素、办事拖拉等形式主义、官僚主义的工作作风问题，地方治理中群众的参与程度、参与范围及参与效果不高;二是管理制度不健全、职能转变不到位，相关职能部门存在着权责不清、相互掣肘等现象，在一些具体事情的落实处理上往往是止步不前、效果不佳;三是一些地方政府不能从群众的实际需求出发，一些听证会、论证会往往流于形式，民主公开征求意见环节严重脱离社会实际，出台的相关政策规划缺乏科学性与合理性，无法真实反映社会民众的利益诉求。

李克强总理指出：“全心全意为人民服务，是我们党的根本宗旨，让老百姓过上好日子，是人民政府的天职。”②这一论断深刻反映了共产党人人民利益至上的根本政治立场，指明了政府治理创新的实践旨归。坚持政府治理创新，必须秉承人民至上理念，“坚持一切行政机关为人民服务、对人民负责、受人民监督，创新行政方式，提高行政效能，建设人民满意的服务型政府”③。坚持政府治理创新与秉承人民至上理念相统一，一是要着力加强马克思主义群众观与党的宗旨观教育，为推进政府治理创新，增进人民福祉，更好地践行人民至上理念打牢思想根基;二是加快制度建设步伐，通过深化人民参与程度、拓宽人民参与范围、优化人民参与效果，建立完善的人民参与治理体制机制，形成政府治理创新的制度化、规范化与科学化，强化基本要求和刚性约束，使政府行为有章可循、有规可依;三是要强化防止公权滥用的民主监督，加大问责与奖惩力度，为党员干部践行人民中心思想划出“底线”，打造以人民为中心的服务型政府。

二、坚持政府科学决策与更好回应群众利益诉求相统一

推进政府科学决策是国家治理能力现代化的根本要求，它强调政府作为社会治理的主导，必须正确行使公權力，不断完善决策信息和智力支持系统，坚持决策的民主化、规范化，增强决策的透明度与民众参与度，使决策更好地反映社情民意。群众利益诉求当前主要是指在共建共治共享的大背景下，公民、法人以及其他社会组织对国家和社会事务等发表相关意见及表达要求。我国是共产党领导下的社会主义国家，政府始终是人民根本利益的代言人，是人民利益坚定的实现者与维护者。政府的决策水平往往制约着群众权益的内容及其实现程度，而群众最关心、最直接、最现实的相关利益诉求是其当家作主的权力在社会生活中的具体反映，理应成为政府科学决策的重要考量。随着民众权利意识的不断增强，利益的日趋多元化，社会各阶层对政府提供的公共服务与产品有了更高的期望，迫切需要制度化的、稳定的诉求渠道，将人民当家作主与依法治国相结合，切实推进政府科学决策与完善群众利益诉求制度的有机融合。

总体上看，我国政府的科学决策水平有了很大提升，在实践探索中逐步形成了问政于民的科学决策体系。然而也要看到，政府在回应民众关切方面仍存在一些问题，主要表现在以下几个方面：一是部分地方政府缺乏一以贯之的政策目标指引，决策的随意性强，或大而化之，或将局部问题上升为面上问题，将局部利益放大为整体利益;二是有的地方政府在决策时缺乏战略眼光与务实精神，乐于提口号、唱高调，热衷于抓面子工程、盆景工程，习惯于走过场、走形式，唯上不唯下，不尊重群众的主体地位，不体谅群众的利益诉求。三是部分地方政府的决策缺乏规范化、制度化，民主公开程度不高，随意性强，在追求高效的同时，往往忽视决策的程序性，决策依据的信息缺乏全面性与动态有效性。

习近平总书记强调指出：“完善决策机制，注重发挥智库和专业研究机构作用，提高科学决策能力，确保制定的重大战略、出台的重要政策措施符合客观规律。”④这一论述体现出马克思主义的鲜明群众观与方法论，高标准地回应了解决群众利益诉求的现实路径。坚持政府科学决策与更好回应群众利益诉求相统一，一是要高度重视政府科学决策的制度建设。要将健全的群众利益诉求表达机制有效融入民主政治建设与法治建设之中，聚焦发展之需、基层之盼、民心之向，丰富群众的参与方式，拓展群众的参与渠道，汲取不同利益主体在政府决策中的意见与建议，为扩大群众参与政府科学决策提供可靠的制度保障。二是要加强政府与群众之间的紧密联系。政府官员要经常深入基层、深入群众，与其进行平等而直接的对话，想群众之所想，急群众之所急，让群众有更多机会参与到政府决策之中，享有更多的知情权。要在借力民意、把握焦点、解决痛点上下功夫，有效减少政府决策的空洞化与符号化，进而实现政府与群众的良性互动。三是要充分发挥政府在社会协商中的重要作用。围绕群众普遍关心的热点难点问题，健全重大事项协商优先制度，由政府相关职能部门负责人搭建平台，与有关的群众团体开展协商对话，听取相关领域专家与多方当事人意见，实现政府对群众利益的有效整合，把群众的各种利益矛盾与冲突及时化解在萌芽状态，进而平衡各方利益，更好地服务于政府的科学决策。

三、坚持政府宏观调控与完善市场决定内生机制相统一

坚持政府宏观调控是指通过健全财政、货币、产业、区域等政策的协调机制，构建完备的社会保障体系，保障经济平稳运行，使广大民众能够享受到普惠均等的公共服务。宏观调控能更好地解决市场配置资源形成的矛盾冲突，建构良好的发展环境，维护社会的公平正义，也有助于完善中国特色社会主义市场经济体制，提升国家治理体系与治理能力现代化水平。完善市场决定的内生机制，是指在资源配置过程中，充分尊重市场经济规律，依据供求关系的变动，通过市场使优质社会资源投向生产效率高、经济效益好的部门或企业，提升企业科技研发与管理创新能力，增强经济发展动力和活力。推动市场化改革与建设有为政府是一个双向推动的过程，市场经济的改革发展，推动着政府治理创新，政府治理创新也推动着市场经济的健全与完善。深化经济体制改革，必须坚持政府宏观调控与完善市场决定的内生机制相统一，将“有形的手”与“无形的手”有机结合起来，使经济体制释放更大的市场活力。

总体上看，我国政府宏观调控能力有了很大提高。然而，相对于市场决定作用的充分发挥而言，政府宏观调控仍不同程度地存在着“政府职能过于强势，相关服务能力不能匹配市场需求，存在错配矛盾”⑤等问题，主要表现在以下几个方面：一是政府机构改革完成后，传统的政府运作模式在人们的思维中依然发挥着惯性作用，加之一些部门职能转换相对滞后，工作流程再造以及相应的法规制度没有得到及时跟进，市场规则维护与服务监管乏力，无法适应新时代的市场需求，阻滞了政府治理市场能力现代化的进程;二是市场体系不健全，市场结构不合理，市场健康发展的法治化保障力度不够，不公平竞争、价格扭曲现象时有发生，产权的界定与保护制度不完善，公共产品与服务的有效供给乏力，无法满足人民群众的新期盼，也难以实现政府宏观调控的根本目标;三是政府与市场深度融合的体制机制尚未全面形成，部分地方政府挤压市场配置，导致要素市场发育畸形，产业结构严重趋同化，交易成本随之增加，政府无法及时为市场主体的发展提供便捷有效的要素供求信息服务。

坚持政府宏观调控与完善市场决定内生机制相统一，一是要注重提高政府的宏观调控与治理水平。运用多种多样的宏观调控手段和方式，改革完善宏观管理体制，“进一步做好简政放权的‘减法、做强监管的‘加法和优化服务的‘乘法”⑥，发挥政府在统筹规划、组织协调、提供服务、监管市场等领域的职能作用，科学引导生产者与消费者的市场行为，保障经济稳定增长，实现基本公共服务均等化，切实提高民众的生活福利水平。二是要更好地发挥市场在资源配置中的决定性作用。激发市场活力和社会创造力，增强发展动力。建立公开、透明的市场规则，培育与建设现代要素市场体系，完善主要由市场决定价格的现代市场机制，着力清除市场壁垒，打破市场垄断，提高资源配置效率，加快形成统一开放、公平正义、竞争有序的市场体系，让各类市场主体能够积极参与市场竞争，激发其追求技术进步与产品服务创新的生机活力，为经济转型提供“源头活水”与不竭动力。三是要正确处理政府与市场的辩证互动关系。在借鉴西方资本主义发达国家先进管理理念的基础上，构建完善的适合市场环境变化特征的中国特色治理体系，努力形成政府与市场相互协调、相互补充、相互促进的局面，使市场的决定作用与政府的主导作用相得益彰，推进经济社会持续健康和谐发展。

四、坚持政府法治建设与着力提升公务人员素质相统一

政府法治建设是指通过构建政府的法治理念及其相关法律制度体系，培育行政机关及其公务人员的法治素养，促进政府及公职人员依法施政、依法办事。政府公务人员作为全面推进依法行政的实施者、推动者，是政府法治建設的重要组织保障，其能力素质提升至关重要。坚持政府法治建设与坚持公务人员能力素质提升是相辅相成、内在统一的关系，政府是法治建设的推动者，但也是法治建设的变革对象。全面推进政府法治建设的过程，同时也是政府自我革新的过程，而其公务人员的能力素质如何，是检验政府法治建设成效的关键。随着政府法治建设的不断深入，对政府公务人员的能力素质提出了新的更高要求，必须从政府的顶层设计、制度构建、政策推动、宣传引导上下功夫，努力打造公务人员能力素质提升精品工程，自觉运用用新知识、新理念与新手段丰富完善公务人员培训机制，不断提升行政综合能力，坚持政府法治建设与能力素质提升相统一，大力推进法治中国建设。

我国政府法治建取得了一系列成就，坚持系统治理、综合治理、源头治理，多层次多领域依法治理扎实推进，公务人员队伍整体素质得到了明显增强。但相对于新时代法治政府建设的新使命新任务新要求而言，仍不同程度地存在着一些问题，主要表现在以下几个方面：一是部分公务人员的法治理念根基不牢，法治意识淡漠，对法律法规的敬畏之心不足，缺少底线思维、红线意识，惯于人治思维，尤其是在少数法治环境较差的地方，最有可能公器私用、滥用权力，出现以言代法、以权压法、失职渎职甚至徇私枉法等不良现象⑦;二是法治宣传教育不尽如人意，缺少强有力的立法保障，一些公务人员接受法律法规培训机会不多，针对本职岗位依法行政的实施标准量化细化不够，培训形式呆板，载体单一，枯燥乏味，效果不佳，尤其是在地理位置偏僻、人口分散与信息阻塞的基层，法治宣传教育的成效更加难以保证;三是一些公务人员基于法治实践的不足，在处理具体的行政事务时，易于将法律抛之脑后，陷入利益的怪圈，想问题、做决策、办事情，习惯于搞变通，将政策有意识地进行肢解或曲解，不能做到依法办事。

坚持政府法治建设与着力提升公务人员素质相统一，一是要全面深化政府机构改革。协调好政府内部各部门相互关系，制定政府权力清单，设定政府权力范围，建立重心下移、力量下沉的法治工作机制，推进依法行政，既要刚性执法，又要柔性执法，以理服人，以法服人，实现结果、过程、决策、执行、管理、服务等全方位公开，打造阳光、善治、廉洁、高效、透明政府，切实发挥政府治理的整体效能。二是要努力提升政府公务人员的能力素质。加强业务技能与法律知识的学习培训，不断改进执法质量与提高执法效率，提升依法行政水平;強化对公务人员的法治教育与法治监督，营造浓厚的法治氛围;完善激励机制，提高公务人员依法行政的自觉性与主动性，激发他们干事创业的活力。

五、坚持优化政府考评体系与健全岗位责任追究制度相统一

优化政府考评体系是指从政府部门的使命与战略出发，依据不同部门与区域的差异，设置严密规范的绩效指标体系，对政府绩效进行精准量化考核与质性评估，并对考评结果进行及时反馈，以期有效改进考评制度、方法，实现绩效管理良性循环。优化政府考评，从绩效考评转向绩效管理，对于强化政府责任、监督政府行为、增进政府效能与提升政府形象等，具有重大意义。岗位责任追究长期存在于中国本土化的行政科层体系运行之中，是压力型体制的突出表现，当今主要是指政府对所属工作部门或下级政府公务人员不履行岗位职责或岗位职责履行不到位的行为进行相应的处理，达到约束政府公务人员的效果。一般说来，政府担负着发展经济、管理社会、繁荣文化、实现稳定等重要职能，政府的绩效水平体现着自身治理能力的高低。政府的绩效水平需要依据科学的指标体系作考量，它必然与岗位责任追究相联系，注重对考量结果的具体运用。优化政府考评体系不是简单的一蹴而就的工作，更不是政府的面子工程，它要求相关政府部门联合开展工作，结合具体实际，按照权利与义务、岗位与职责相匹配的原则，构建合理的考评指标体系，在对公务人员履职尽责情况进行科学考评的基础上，奖优罚劣，实施相应的责任追究。

总体上看，我国政府考评体系日趋完善，激发了广大干部干事创业的主动性、积极性与创造性，但相对于政府公务人员权责一致的目标要求而言，当前的绩效考核仍不同程度地存在着表象化、无序化、短视、选择性关注、偏好替代、回应错位等失范行为。⑧具体来说，主要表现在以下几个方面：一是政府考评体系不健全。考评的牵头主体多元化，考核内容重复交叉化，更多地是为了考评而考评，忽略了在考评过程中被考评者主体性的发挥。二是政府及其职能部门的权力、责任与利益关系界定尚不明晰。部分考评目标与要求在某种程度上忽略了政府治理的多样性和复杂性，仅仅按照工作内容与性质进行分类考评，难以体现目标责任的战略导向，阻滞了政府的政策执行力。⑨三是考评结果公开机制不规范。考核结果的使用具有一定的随意性与变通性，策略主义盛行，被考评者往往急功近利，采取各种应对策略，考评结果流于形式，责任追究空泛化，群众认可度低，诱发了责任转移、问责失序、激励扭曲等问题。简言之，我国政府考评体系的不健全，过分强调考核指标，未能将政府考评优化与岗位责任追究高效统一，实质上既不利于增强干部队伍素质、提升行政服务质量、提高政府效能建设水平，也无法通过考评结果来进一步指导规范政府行为。

坚持优化政府考评体系与健全岗位责任追究制度相统一，一是要优化政府考评体系。依据《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》《深化党和国家机构改革方案》，健全自上而下相统一的政府绩效管理体系，按照政府使命与工作重点设置科学的考评方法，将定期考核与平时考核相结合，通过厘清政府公务人员权责清单，完善考核指标体系，从当地政治经济与环境实际出发，综合考量各考评因素的分布及影响大小，在公平公正的基础上进行定性与定量相结合的考评，并适时对政府考评情况进行信息披露，接受社会的监督。二是要严肃岗位责任追究。将责任追究纳入政府公务人员的选拔任用考核体系，以政府考评为依据，以岗位职责为准绳，界定责任主体与责任大小，对决策失误、管理失职、执行不力、监督失职、重大事项不报告、处理问题不到位等问题，视情节轻重，运用批评教育、纪律处分、组织处理、经济处罚以及司法处理等多种方式对政府公务人员进行责任追究，同时要将责任追究与激励制度相结合，奖优罚劣，使岗位责任追究真正成为治理公务人员“不想为、不会为、慢作为、乱作为”等问题的杀手锏。三是要建立党委统一领导下的政府考评及责任追究组织。将政府考评体系的优化与岗位责任追究相统一，依据目标管理的具体要求，以推进政府及其公务人员工作成效为己任，在充分调研听取意见的基础上，科学划分政府部门事权，适当增加部门间差别事权，减少共同事权，规范考核行为，相同条件下须统一考评标准，健全更加清楚明白、便于操作的政府考评体系，同时明确追责范围，加大追责力度，通过完善政府问责信息电子平台，鼓励社会力量直接参与到政府问责之中，努力做到有责必问、问责必严，激浊扬清，实现岗位责任追究程序与方式的透明化与制度化，激励政府公务人员自觉提高工作效率。

注释

①③《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，《人民日报》2019年11月6日。

②《十八大以来重要文献选编》（中），中央文献出版社，2016年，第533页。

④《习近平关于全面建成小康社会论述摘编》，中央文献出版社，2016年，第198页。

⑤倪外：《有为政府、有效市场与营商环境优化研究》，《上海经济研究》2019年第10期。

⑥钱锦宇、刘学涛：《营商环境优化和高质量发展视角下的政府机构改革：功能定位及路径分析》，《西北大学学报》2019年第3期。

⑦赵健：《新时代法治政府建设的理念与挑战》，《人民法治》2019年第19期。

⑧战旭英：《地方政府绩效考核失范的原因及治理》，《理论探索》2019年第5期。

⑨丁煌、李新阁：《干部考核作用下基层政府政策执行力的动力机制及其优化》，《行政论坛》2019年第5期。

责任编辑：浩 淼 文 刀