开展化解煤炭过剩产能专项审计助推国家重大政策贯彻落实——大型煤炭企业贯彻落实国家重大政策情况审计案例分析

李长平

(开滦(集团)有限责任公司审计部 ，河北省唐山市，063000)

近年来，受国家环保治理、经济结构调整等因素影响，煤炭需求大幅下降，供给持续过剩，导致煤炭企业经济效益普遍大幅下滑。党中央、国务院提出了关于推进供给侧结构性改革、抓好去产能任务的决策部署。为确保实现任务目标及矿井关闭过程中的安全与稳定，结合国家政策及本企业实际，各大煤炭企业配套制定了化解过剩产能的计划、工作方案及具体实施办法。内部审计以强监督、促合规为理念，将化解煤炭过剩产能政策落实情况审计纳入年度审计计划，以审计助推国家重大方针政策贯彻落实。

1 基本内涵

煤炭行业化解过剩产能专项审计是指内部审计通过运用系统、规范的审计方法，揭示问题和漏洞，提出审计意见和建议，确保国家重大政策贯彻落实。

1.1 主要审计内容

(1)跟踪检查化解过剩产能相关政策落实情况。为确保政策落实到位，审计组对一次性关闭煤矿检查井口封闭情况，对分步去产能煤矿检查原煤实际产量是否与化解后产能任务相符；检查化解煤炭过剩产能实施方案及具体工作方案的制定情况。包括：组织机构设置、职责分工、业务流程、工作任务及保障措施等。

(2)检查化解过剩产能工作方案落实情况。主要包括：人员分流安置渠道的合规性；欠薪与欠保的处置情况；债权债务的真实性及清理情况；实物资产的管理与处置情况；专项奖补资金的管理和使用情况。

(3)检查关井过程中相关档案资料管理情况，确保矿井关闭过程中各项工作有据可查，确保相关资料档案的完整性与安全性。

(4)了解化解煤炭过剩产能煤矿后续经营情况。比如内部退养职工后续社保与生活补助资金来源、塌陷补偿费的后续支出、债权债务等问题。

1.2 审计的主要方法

(1)学习领会政策，掌握审计依据。内部审计人员学习领会国家、河北省及本企业关于化解煤炭过剩产能方面的相关政策规定，理解政策的总体要求以及专项奖补资金管理、职工安置、资产处置的有关规定，掌握审计依据。

(2)创新方式方法，提高工作效率。一是创新组织形式，内部审计与参加化解过剩产能人员共同组成审计组，开展联合审计，实现优势互补；二是编制调查问卷，了解被审计单位政策落实的基本情况，摸清底数；三是实现点面结合，对审计样本量较大的职工安置、实物资产管理、奖补资金支付等，采取抽查的方法，提高工作效率；四是采取形式多样的审计方法，获取审计证据。采取座谈询问、查阅职代会等相关会议资料、审查会计核算资料、实地盘点资产、核实职工安置情况等审计方法，获取审计证据，发现和揭示审计问题。

2 主要做法

审计的基本流程是：制定审计计划，审前调查，制定审计方案，下发审计通知书，现场获取审计证据，审计结果沟通，撰写审计报告，提出意见和建议，开展后续审计整改核实。

2.1 提前谋划，制定审计计划

2017年初，内部审计部门将化解煤炭过剩产能政策落实情况专项审计项目纳入年度审计计划，对已完成去产能任务矿井开展专项审计。

2.2 审前调查，确定审计方案

(1)搞好审前调查，确定审计重点。2017年一季度，组织成立审计组，深入调研分析已完成去产能任务矿井的基本情况，了解相关制度建立情况；了解各项管理业务流程；利用网络浪潮财务系统，分析财务数据，检查财务核算与付款情况，发现审计疑点，确定审计方向。根据审计方向进行摸底调查，收集、整理资料，确定审计重点。

(2)明确审计思路，制定审计方案。审计组对收集汇总的审前调查结果进行分析和整理，编制审计方案，包括：审计目标、审计范围、审计重点、审计要求、审计方法、审计分工、审计起止时间等。

2.3 下发审计通知书

审计通知主要内容包括：审计项目名称，被审计单位名称，审计范围和审计内容，审计时间，需要被审计单位提供的资料及其他必要的协助要求，审计组组长及审计组成员名单等。

2.4 开展现场审计，获取审计证据

审计组成员按照审计方案分工，实施必要的审计程序，通过审查去产能工作方案、职代会及相关专题会议资料，审查会计账表、合同和各单位上报的调查材料，现场盘点关井回撤设备保管情况，并核实是否账实相符，对在册职工安置情况进行抽查，检查分流安置职工是否符合安置政策，审查每笔奖补资金支付是否合规等方法获取审计证据。

2.5 审计具体实施情况

审计过程中，审计组对化解过剩产能矿井政策落实情况进行了审计核实。

(1)了解被审计单位化解煤炭过剩产能基本情况，包括矿井核定生产能力及去产能完成情况、收到国家拨付奖补资金及支出情况、职工安置情况、资产管理情况及债权债务处理情况等。

(2)审查矿井化解煤炭过剩产能实施方案及具体工作方案的制定情况。包括：组织机构的设置、职责分工、工作任务及实施保障措施等。经查被审计单位能够按照化解煤炭过剩产能工作要求，依据本单位的实际情况制定《化解煤炭过剩产能工作实施方案》《化解煤炭过剩产能人员安置实施方案》，并经本单位职代会讨论通过。成立了化解过剩产能领导小组，组建专业工作组，明确了职责分工、工作任务和保障措施。

(3)检查具体工作方案的落实情况。主要包括：人员分流安置渠道的合规性与合理性，欠发工资、欠缴保险的清欠情况；债权债务的真实性及清理情况；实物资产管理情况，是否账实相符，盘活与处置程序是否规范；其他事项的落实情况；方案实施的成效、存在的问题及风险事项。

(4)审查专项奖补资金的管理和使用情况。通过检查财务明细账、会计凭证，检查每笔资金支付的合规性。

(5)相关档案资料管理情况。包括资料保管的方式及存档资料的完整性、安全性。

2.6 审计发现主要问题和关注事项

审计组通过审核、观察、盘点、访谈、调查、计算和分析程序等方法，掌握了被审计单位化解煤炭过剩产能政策落实情况，发现多个审计问题和关注事项。

2.6.1 实物资产管理不规范

(1)经现场抽查盘点固定资产情况，部分单位对回撤设备未进行鉴定、分类，存放地点比较分散，固定资产台账未注明存放地点，无法落实保管责任。有的单位资产盘点未经清点人员签字确认，资产露天存放日晒雨淋。

2)当取值范围在[xnmin,xnmax]以内，且第n维信息已失效，则FC取为接近于1的较大值，使试验向量尽可能获得目标向量信息；

(2)有的关井煤矿设备回撤过程中，部分设备因安全等问题封存于井下，未经批复。共有819台(套)设备封存于井下，原值4732.81万元，净值1415.62万元。未保留图像资料，缺乏技术鉴定，未经企业安全部门审批。

(3)部分让售设备未办理相关手续。经审计调查，发现个别煤矿让售设备142台(套)，原值224.09万元，净值10.76万元，未办理资产评估与结算手续。

2.6.2 部分奖补资金支出不规范

(1)个别单位未停缴已办理内部退养手续人员失业保险、生育保险，不符合河北省《关于做好化解钢铁煤炭等行业过剩产能职工安置工作的实施意见》中“对内部退养和等待退休继续缴纳社会保险的人员，企业和个人可不再缴纳失业、生育保险费”的规定，增加了不必要的支出。

(2)个别单位在奖补资金中提取工会经费10.79万元、职教费8.09万元、支付劳务派遣人员各项保险2.14万元，共计21.02万元，不属于去产能奖补资金使用范围，不符合去产能专项奖补资金管理和使用的相关规定。

(3)个别单位专项资金被法院强制执行偿还债务。银行账户508.01万元专项奖补资金被当地法院冻结并强制执行用于偿还债务。

2.6.3 部分资产账实不符，存在减值

(2)未形成资产的在建工程未清理。经查，去产能煤矿财务账面在建工程591.1万元，仍挂账未清理，存在减值。

2.6.4 关闭退出矿井存在遗留问题

(1)职工股金问题没有政策性解决方案。按照原改制政策，职工安置费或经济补偿金已经入股，涉及职工1280人，股金3313.39万元。目前职工要求退股，但没有相关政策性解决方案，无资金来源，容易引发群体上访事件。

(2)内部退养人员以后的生活费和社会保险费、伤病人员费用仍需1848.39万元；拖欠职工住房公积金3736万元。资金缺口5068.39万元，没有资金着落。

(3)塌补费存在后续支出无资金来源。对因采空导致塌陷事项，每年需支付塌补费800万元左右，无资金来源。

2.6.5 档案未统一归档且保存不全

个别化解过剩产能煤矿对相关的档案资料没有实行专人统一保管，而是分别由各业务经办人自行保管，容易发生档案丢失。

2.7 审计结果沟通

审计组将审计结果汇总整理和分析后，在出具审计报告前，与被审计单位就审计概况、审计依据、审计问题、审计结论、审计意见和建议等进行讨论和交流，就具体问题进行了解释和澄清。

2.8 出具审计报告，提出审计意见及建议

审计组就沟通后的审计问题进行整理和分析，形成审计结论，共提出9条审计意见及建议。

(1)去产能矿井要组织对全部设备重新进行清查，做好分类鉴定，设备台账标明存放地点；对封存于井下未能回撤上井设备，详细说明原因、封闭地点，经设备使用单位、管理单位相关人员确认，并补齐相关技术分析鉴定及审批手续，确保资料真实完整。

(2)依据企业对设备处置的批复文件，积极做好设备的调剂和处置工作，实现收益最大化。规范实物资产转让手续，对应进行评估的资产转让必须先行评估，严禁未经评估即签订合同或进行资产转让；对已让售设备抓紧办理相关手续。

(3)认真研究化解过剩产能方面的相关政策，积极与社保部门沟通，退回内部退养、等待退休人员多缴的失业保险、生育保险，减少企业和个人不必要的支出。

(4)加强去产能奖补资金管理，规范使用范围，专款专用，不得在专项奖补资金中提取工会经费、职教费等各类费用，合理使用去产能专项奖补资金。

(5)去产能专项奖补资金是国家财政拨付的用于安置职工的专项资金，不应用于偿还企业债务，建议加大资产处置力度，积极筹措资金，解决已欠缴的职工住房公积金。

(6)一次性关闭退出矿井应加大库存煤炭销售力度，有效盘活资产；抓好关闭矿井资产清理工作，尽快与上级部门沟通，对未形成资产的在建工程及时清理，确保资产的真实性。

(7)化解过剩产能单位应积极拓展创收渠道，谋求转型发展，紧紧抓住企业政策支持的有利形势，加大对外劳务输出，解决转岗人员安置问题。

(8)与相关部门沟通，加大寻求财政资金支持力度，研究解决职工股金、内部退养人员后续生活费和社会保险费以及伤病人员的安置费用、住房公积金资金缺口，稳定员工情绪，避免信访事件发生。针对塌陷补偿事项，及时关注村民、村委会动态，避免发生村企纠纷。

(9)化解过剩产能单位应加强对化解过剩产能资料管理，对有关资料重新进行整理，指定专人负责统一归档管理，确保资料完整，为今后各级检查打下良好基础。

2.9 核实整改情况，开展后续跟踪审计

编制下发审计意见书后，督导被审计单位在审计意见书提出的审计整改时限内及时采取措施进行整改，督促被审计单位采取有效措施积极整改，并按时提交审计整改报告。

3 审计效益效果评价

通过开展化解煤炭过剩产能专项审计，揭示了审计问题及关注事项，提出了审计意见及建议，通过督导被审计单位积极整改，取得了显著的审计效果。

(1)规范实物资产的管理，关闭矿井对所有资产进行梳理、清点造册，并经清点人员现场确认。

(2)规范实物资产转让手续，对应进行评估的资产转让先行评估，杜绝未经评估进行资产转让行为，对已让售设备补办相关手续。

(3)盘活了资产，减少了资金占用。办理设备调剂860台(套)，原值3402.07万元；资产让售取得处置收入2460万元。

(4)严格按政策规范奖补资金支出，对不符合奖补资金列支范围的费用予以停缴与调整，节约支出25.62万元。

(5)去产能单位谋求转型发展，增加了对外创收。2017年，去产能矿井组织对外劳务输出创收3171万元。

(6)以提高经济效益为中心，加强了租赁土地的开发利用。

(7)明确职责分工，规范了档案管理。

开展化解煤炭过剩产能专项审计，对煤炭企业去产能工作有重要的指导意义，对探索和推广大型企业开展贯彻落实国家重大政策措施情况审计有重要借鉴作用。