重庆市农村水利基层服务体系建设分析与建议

肖弟康，卢本琼

（重庆水利电力职业技术学院，402160，重庆）

农村水利基层服务体系是农村水利基础设施正常运营的根本保障。但长期以来，我国水利基层服务体系一直存在管理体制不顺、服务设施和手段落后、经费保障不足等问题，导致水利设施管护及运营难，严重影响了群众的生产生活，制约了农业经济的发展。本文以重庆农村水利基层服务体系建设情况为例，分析其存在的问题并提出相应对策，希望能够为相关部门提供参考借鉴。

一、重庆农村水利基层服务体系建设情况

农村基层水利服务体系指设立在县、乡镇、村三级“三位一体”的水利管理机构和组织，主要由三部分组成：一是基层水利服务机构，即乡镇、流域、片区水利站等县级水行政主管部门的派出机构；二是农民用水户协会等非政府性的水管组织；三是准公益性专业化服务队伍，如抗旱服务队、喷微灌设施维修队等。

中华人民共和国成立后,重庆农村水利基层服务体系实现了从无到有、从点到面的跨越。一是在基层水利服务机构建设方面，20世纪50年代末为推动合作社建设，由县级部门派出农业科技人员到农村蹲点（或由公社干部兼职担任公社水利员），形成了基层水利服务机构的雏形，目前重庆37个区县（渝中区除外）共设置基层水利服务机构721个（全额拨款单位718个，差额拨款单位3个），覆盖了935个镇乡、街道，共核定人员编制3 098人，在岗2 669人（占编制人数的86.15%），肩负着全市已建成小塘坝、小水池、小堰闸等32万余处小型水利工程的管护任务。二是在农民用水户协会建设方面，自2006年12月22日首家以灌溉为主的巴南区南彭镇大石坝村农民用水户协会成立以来，按照“自愿参加、民主管理、合作互助”的原则，由新型农业经营主体等各类农村水利服务的提供者及利用者同当地农户共同组建了各类合作组织937个 （其中工商或民政部门注册221个），受益农户92.26万户，受益人口310.92万人，覆盖灌溉面积229.05万亩。三是在准公益性专业化队伍建设方面，重庆江津区于2014年7月配备了村级志愿者，推动准公益性专业化队伍建设迈出了坚实一步。

二、存在问题及产生原因

1.存在的问题

目前，全市农村已建成的32万余处小型水利工程，由于缺乏日常管理维护，80%以上存在不同程度的病险情况，严重影响了当地群众的生产生活，更无法适应现代农业发展的需求。农村水利工程病险问题突出充分反映了重庆农村水利基层服务体系建设的不健全。

（1）基层水利服务机构管理模式不科学，管理体系不协调

据调查，全市有546个基层水利服务机构实行“条块分割，以块为主”的管理模式，占全市721个机构数的75.7%，其余实行以“块”为主的管理模式。以“条”为主的管理模式由区县水务局直接管理，以“块”为主的管理模式人财物全部在乡镇。这两种管理模式都存在“条、块”管理“打架”的现象，导致管理效率低下，机构运转不灵活。

（2）农民用水户协会覆盖面较低，管理运行未达到应有效果

农民用水户协会集中分布在条件较好的地区，已经成立的农民用水户协会虽有章程、组织机构、独立账本，但无法发挥民主管理的功能。

（3）准公益性专业化服务队伍缺乏，“最后一公里”问题突出

截至目前，只有江津区配备了“村级志愿者”，全市有近98%以上的乡镇未配备准公益性专业化服务队伍，导致绝大多数基层水利服务体系点不连线。

2.原因分析

（1）基层水利服务机构管理模式不科学，职能弱化

当前，全市未出现“条块”科学结合的管理模式。由于条块分割、管理不顺现象导致职能弱化，大部分水利站下放乡镇后，服务职能打折扣，出现服务滞后、管理主体缺位，大部分农田水利工程处于 “政府管不到、集体管不好、群众管不了”的局面。在以“条”为主的管理模式中，办公地点在乡镇，镇政府有事呼不到、请不来，工作无法配合到位。在以“块”为主的管理模式中，乡镇站主要精力放在临时性、突发性事情上，且其人员变动大、管理难，水利部门无法根据工作需要统一调配。

（2）农民用水户协会不健全，作用发挥不够

一是75%以上农民用水户协会未到民政部门注册，用水户协会只是名义上的组织。二是农民用水户协会实际上大多由村委会统揽管理，无法调动用水户参与管理的积极性，难以发挥民主管理的效能。三是一些农民用水户协会未制定切实可行的章程，日常工作无章可循，随意性强。四是农村空心化严重，商品水的需求较低，收缴的水费难以支撑协会正常运行。

（3）重建轻管是准公益性专业化服务队伍缺乏的根本原因

一是农村水利工程“点多面广”，在资源、人力条件有限的情况下，无法建设一支数量充足、技能合格的专业队伍来承担相关管护工作，客观上导致“重建轻管”，如现阶段水管员一般由村支书兼任，没有足够精力来完成水管工作。二是一些地方和部门把精力放在看得见、摸得着的在建工程上，而在也需要花大力气、下真功夫的基层水利设施管理方面，则缺乏认真细致且持之以恒的行动，主观上导致“重建轻管”。三是准公益性专业化服务队伍建设尚处于探索阶段，相关保障政策不足，无法有力助推公益性专业化队伍的建设。

三、对策建议

健全完善农村基层水利服务体系，最重要的是正确认识“基层水利服务机构” “农民用水户合作组织”“准公益性专业化服务队伍”这“三驾马车”的关系，它们相互联系、互为补充、互相支撑。其中，基层水利服务机构是基础力量，农民用水户协会由受益农户自愿组成，在一定程度上可以填补管理主体的缺位，准公益性专业化服务队伍主要提供专业化和技术性服务。建设中应统筹兼顾，不能顾此失彼。

1.以标准化建设为抓手，规范基层水利服务机构乡镇站所建设

①理顺体制，实行“条块结合，以条为主”的管理模式。各类乡镇（流域、片区）水利服务机构作为区县水行政主管部门的派出机构独立设置，人、财、物以区县水行政主管部门为主，人员工资及办公经费列入区县财政预算。同时做好“条块结合”，业务上主要依赖乡镇，以便于管理及节约维护成本。

②理顺投资渠道，建立财政投入稳定增长机制。市级安排专项资金，加大对基层水利服务机构建设扶持力度，建立年度绩效评估机制和制定年度运行经费补偿政策，将基层水利服务机构建设资金纳入市级财政预算，并建立财政投入稳定增长机制。

③强基固本，提升水利服务机构的履职能力，稳定基层队伍。参照基层农服中心、林业站、广电站等建设模式，由市级拨付专项资金，以提升服务能力为核心，以保障正常履职为目标，以优化人才队伍、改善基础设施、强化技术装备为重点，统一标识标记、规划布局、规章制度、办公条件、仪器设备，做到“五统一”标准化建设，切实改善基层水利站所软硬件环境。

2.以新农村建设、农村土地流转为契机，促进农民用水户协会组织创新发展

①新农村建设、城市建设、生态移民工程建设促进农业人口由分散到集中，农村土地流转促使农业用地规模化，间接加快了用水由分散到集中、用水量由小到大的趋势，提高了用水覆盖率和工程效益，为农民用水户协会资金的收取提供了保障，从而在根本上解决用水户协会正常运转经费难以保障带来的管理缺位问题。

②示范带动，加强规范管理。借鉴潼南县太安镇渔溅片区等“全国农民用水合作示范组织”的经验，解决农民用水户协会发展速度不均衡、大部分农民用水户协会管理不规范的问题。

③安排专项奖励基金，激励用水户协会规范组建程序，健全各项规章制度，完善登记管理。

④调动群众充分参与用水户协会管理，发挥民主管理的效能。农村供水工程点多面广，管理及维护工作量大，村委会管理由统揽变为放权，由用水户协会和群众集体自行议定水价等，并参与协会的监督管理。

3.以民生水利为春风，全市统一恢复设置村级水管员

①狠抓队伍建设，高位推动恢复村级水管员制度。农田水利重在基层，难在“最后一公里”。村级水管员作为乡镇水利站的延伸，融合了工程管理和运行维护两方面基本职能，是畅通农村小型农田水利设施运行管理的“末梢神经”，能够从根本上破解村级层面“最后一公里”运行管理缺位的难题。建议每个涉农、涉水行政村，根据行政区划大小及水利工程任务的多少，结合当地实际情况配置1～2名水管员。

②安排专项资金，落实资金渠道，达到稳定队伍的目的。全市统一将村级水管员年度补助资金列为专项投入资金，纳入全市涉水建后管护资金中列支，在水管员年终考核合格后支付。

③强化功能定位，定岗定责提高村级涉水事务管理水平。整合基层防汛、小型水库及山塘巡查、河道巡查、河道保洁、小流域预警、农田灌溉、自来水管理等职能，统一纳入村级水管员职责范围，促进农村水利“民主、自主、高效管理”，确保工程建得成、管得好、受益长，实现良性营运。