浅谈政府投资项目管理中存在问题及建议

罗大雪

一、政府投资项目概念

政府投资建设工程项目是指使用“财政性基本建设资金”， 提高中国现代化水平的项目。 目前，有不少专家学者对自己的研究需求给出了不同的政府投资项目定义，但定义的基本范围大致相同。有文件依据的定义如下：

国家发展计划委员会“投融资改革纲要（草案）”项目中提到的中央财政资金和地方政府性基金，中央财政资金包括：中央财政内部投资建设，各类专项资金列入中央财政建设，国债投融资，国际金融 ，以及外国政府贷款等外债。 地方政府投入资金主要包括：地方预算内的建设资金和各项建设资金纳入地方预算管理。

二、当前政府投资项目管理中存在的问题分析

1.对于项目的早期工作，项目建议书，可行性研究和其他早期工作形式的重要性相关的人员缺少一定的了解。

（1）项目前期准备工作从建设工程规划到建设初期。 提交项目建议书，编制可行性研究报告，编制项目预算，办理相关施工审批手续。 但是，在实际工作中，一些施工单位认为以前的工作只是一种形式。 在编制项目建议书和可行性研究报告时，通常不会对项目所在地的地质条件，生态环境和基础设施进行研究和分析。 一些建设项目，包括建设规模和建设标准，都是“人造脑筋”。 项目提案和可行性研究只不过是采取了形式，缺乏严格的科学分析，并且在项目的实施阶段和使用阶段埋下了隐患。

（2）对勘察工作不够重视。工程勘察工作对建设工程具有指导意义，可直接确定施工作业是否进展顺利。例如，有些房屋建设项目为了节省时间没有在勘察工作中设计好具体的施工图，导致在施工过程中的基坑设计不合理、多处断桩，最终的结果只能是项目停工。

（3）项目变更过于随意。为了提高我国的整体建设水平，政府会使用“政府财政性资金”去建设一些公益性项目。为了能够让单位以及个人受益，少部分的项目用户用了各种借口随意扩大建设规模，加大项目建设当中的成本。

（4）缺乏基本建设程序。 该项目已经开始实施，初步设计甚至可行性研究报告尚未获得批准或部分项目已提交到边界进行设计和施工。 有“三面项目”，甚至“三无项目”（没有项目，没有批准，没有图纸）。

（5）招投标流程不规范。对于政府投资项目，往往是以“招投标”的方式找到最合适的建设单位，但是在现实生活中，项目招投标的流程不够规范，甚至在没有设计出最终完善的图纸前，就完成了施工招投标，这就使得最终的施工结果与招标内容存在非常大的差异。同时，在招标合同中还存在将风险转移给业主的条款，比如招标时的计价方式以实际的工程清单为准，但是签订的合同条款中却注明工程变更、设计变更、签证等按实际信息价。

2.项目施工过程管理不够到位，施工过程把关不严。

（1）专业人员不足。该项目的建设非常专业，需要优质的质量，安全，时间表和成本控制。一些工程项目的管理涉及到各部门人员的部署，但人员的专业素质和专业能力参差不齐。有的项目负责人在建设项目管理方面缺乏足够的经验，有的建设单位在项目管理中由建设单位领导。

（2）设计、监理单位履职不到位。如：有些设计者责任心不强或水平不够，监理在施工过程中没有认真地审查施工方案的合规性，导致出现被监管部门紧急叫停的情况。

（3）项目签证并不严格和随意。例如，如果项目签证中存在虚假或现有的现场签证，项目完成后的集中补偿现象将影响签证的真实性和有效性。 另外，有些主管人员随意伪造了建设单位擅自变更的项目建设内容，或者违反规定或者弄虚作假的行为。

（4）材料和设备的价格尚未完全上市，采购成本高，造成浪费。如有的建设单位对列入暂估价的材料、设备就未进行招投标，造成采购成本较高。

3.后期收尾工作不完善。

（1）有些工程项目在未验收合格的情况下先交付使用，审计结算不及时，工程资料收集不全。

（2）部分建设单位不及时组织竣工验收就投入使用或者资产闲置，这样如果遇见工程质量问题就会产生争议，而且资产长期闲置影响该工程投资效益。

三、加强政府投资项目的改进措施

1.加强项目前期工作。

项目前期工作非常重要，其能够在很大程度上影响项目投资建设的质量，所以在政府投资项目当中必须要给予前期工作充分的重视。

（1）做好项目可行性研究和经济评估工作。 项目可行性研究主要是评估项目风险，然后采取有针对性的措施来控制风险。该项目的可行性研究需要基于实际的分析数据，而不是仅仅依赖项目经理的经验。另外，“三控三控”的可行性研究和建设也需要成为过去管理的重点。除了检查项目的可行性之外，还要充分考虑投资项目带来的经济效益。

（2）做好设计控制。工程设计需要充分地考虑建设工程概算、建设规模，以及其他潜在的影响因素。在形成正式的施工计划之前，设计师还需要评估不同设计阶段技术图纸的合理性，施工的可行性和施工的成本效益。 通过从各个方面和角度回顾设计图纸，应该尽可能优化设计方案。

2.加强施工阶段的控制。

一是需要我们加强对施工现场的管理，加强设计变更和签证管理，并通过有效的设计变更审批制度。防止建设单位在建设前期不负责任，后期临时补救的行为发生。特别是对于那些涉及到重大的设计变更和签证，必须要等到上级审批通过以后才可以实施工程变更。二是应当对于合同加强管理，有效地发挥出合同当中约束力，特别是贯彻落实各类经济签证标准，项目价格等。中标单位必须严格地按照招投标合同中确定的中标价和提交的工程设计图进行项目施工建设，并且需要保障整个项目建设的总成本在一个范围内，所以要在前期就标定明确的价格，而不是一个简单的项目概算。与此同时，施工处需要进行详细的市场调研，充分了解各种工程材料在市场上的价格。三是应当对于建设项目档案的加强管理。有关单位必须及时完成项目验收工作，并在规定的时间内完成竣工验收备案手续，并认真维护项目相关文件，如工程技术档案，经济技术资料等以充分提高项目建设质量和工程施工效率。

3.设立专门机构或运营公司对政府投资项目进行集中化管理。

在专门机构的建立初期，就需要招聘一批专业水平高的设计人员和施工管理人员，让他们来负责项目的日常管理工作，而不是在项目开始前临时组建建设班子。特别是对于那些权利集中度高的机构，必须要制定严格的、完善的权利约束制度和权利监督制定，要将投资、建设、监督等功能剥离开，从而有效地防止腐败的发生。

四、制定和完善政府投资项目管理制度

一是制定完善的投资控制制度，更好地控制工程造价。对于建设项目，首先要完成调查工作，然后才能设计具体的图纸; 在设计图纸后，我们将严格按照设计图纸进行; 项目验收后，我们可以正式使用。该项目不能随便改变，必须严格按照既定方案进行。

二是需要建立有效的监督机制，各部门要共同努力，监督政府投资项目的合规性。 这些部门主要包括发展和改革部门、财务部门、建设部门、审计部门、项目管理部门和纪检部门。

五、结语

政府投资和建设项目涉及中国国家安全和市场的有效配置，如公益性项目建设和公共基础设施建设等，主要是为了提高我国建设的总体水平；环保项目的建设主要是为了改善该地区的生态环境； 发达地区经济项目的建设主要是为了促进该地区的经济水平。作为投资主体的政府，必须明确政府在建设工程项目事前、事中、事后的职责所在，建立科学合理的政府投资建设工程项目管理机制，充分高效地利用社会资源，做人民信赖的好政府，国家倚仗的好助手。