关于我国当前应急管理部门信息化建设的思考

杨海波

2018年4月16日，我国应急管理部正式挂牌成立，标志着一个由多个部门、多种职能重组的大综合应急机构“诞生”。

随着全球信息化的迅猛发展，我国信息化已进入“快车道”，信息化技术的广泛应用为各级政府处置各类突发事件提供了极大帮助。如何加快推进应急管理与信息化的创新结合，构建高效、及时、可靠的应急响应平台系统，整合多领域、多层级应急力量参与处置突发事件成为新的课题。

一、应急管理部门的主要职责情况

新成立的应急管理部，合并了原国家安全监管总局的职责，原国务院办公厅的应急管理职责，原公安部的消防管理职责，原民政部的救灾职责，原国土资源部的地质灾害防治、水利部的水旱灾害防治、农业部的草原防火、国家林业局的森林防火相关职责，原中国地震局的震灾应急救援职责以及原国家防汛抗旱总指挥部、国家减灾委员会、国务院抗震救灾指挥部、国家森林防火指挥部等相关职责。主要包括：“组织”编制国家应急总体预案和规划；“指导”各地区各部门应对突发事件；“推动”应急预案体系建设和演练；“建立”灾情报告系统并统一发布；“统筹”应急力量和物资储备建设并在救灾时统一调度；“组织”灾害救助体系建设；“指导”安全生产类、自然灾害类应急救援；“承担”国家应对特别重大灾害指挥部工作；“指导”火灾、水旱灾害、地质灾害等防治；“负责”安全生产综合监督管理和工矿商贸行业安全生产监督管理等。

二、应急管理部门信息化建设存在的问题

我国应急部门经过多年发展，在大数据、灾害监控、应急队伍信息、应急避难场所、应急物资储备管理方面都有一定建设基础。但仍存在一系列需要调整和完善的地方：一是部门信息化运行水平低。过往各层级、各部门分头管理、条块分割、各自为政现象比较突出，信息化平台不完善，多数仍为常规单一系统，尚未形成整体统筹、综合调度格局。二是网络系统共享程度不高。目前组成的各部门建有专网的约四五家，分散、多头、重复建设较突出，且在基层覆盖参差不齐，原有各网络互联互通存在困难，需建设统一网络。三是应急指挥场所分散。各部门基本都建有指挥场所，但各场所设计思路各异，不成体系，各场所网络、通信和视频会议未实现互联互通，需整合建设综合应急指挥中心。四是应急监控资源有待整合。各部门已建各自监控系统，由于没有经过统筹规划，建设采用标准不一致，原有监控资源共享存在难度，需对现有监控系统进行整合。五是应急通信能力不足。各部门通信重复建设和相互隔离较严重，由于没有统一规划，各部门现场通信互联困难，甚至互相干扰，需整合建设统一有线、无线、卫星等通信系统。六是应用系统相对孤立。各部门根据自身需求建立了应急业务系统，目前各部门业务流程、业务标准、技术路线不统一，需进行集成整合。七是应急信息标准规范不够统一。各部门标准规范不统一，难以进行有效的信息交换和信息共享，需建立信息标准体系。八是应急数据资源孤岛严重。各部门积累的数据资源分散在各自信息化系统中，数据孤岛现象严重，数据资源整合与共享需求突出。九是应急管理信息化系统整体效能比较低。由于业务及信息数据割裂及技术水平等原因，导致实际工作中整体效能较低，没有发挥其应有的作用。

三、建议意见

按照“大应急”理念，建立国际一流的应急管理平台体系，统筹各部门现有资源和业务，建设一体化综合应急平台，实现统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的应用目标。

1.建立应急管理综合调度系统

按照1综合8条块思想设计，包括综合应急以及防汛抗旱专项应急、抗震救灾专项应急、森林防火专项应急、地质灾害专项应急、事故灾难专项应急、防灾减灾专项应急、草原防火专项应急、社会消防专项应急的平台系统，

应用关系如下 ：

（1）建成“应急大网络”

建成应急专网、电子政务网、互联网、有线通信网、无线通信网、卫星通信网等多网融合应急大网络。

（2）实现部门业务互联互通及协作

应急管理部门需要构建集中、统一、高效、权威的中枢指挥调度系统，利用当前最先进的技术，实现与卫生、公安、生态环境等部门协作，实现充分互通及协作。

（3）强化应急管理联动

通过利用数字化和网络化集成技术，将公安、消防、卫生、森林防火等各种资源连为一体，建立跨地区、跨行业的应急响应系统。

（4）充分整合数据资源

各单位管理不同物资、队伍、预案和专业数据等，应急管理部门需要将数据资源整合，统筹应急资源规划和管理，最大可能优化突发事件应对效率和效果。

（5）加快业务系统融合

要加快推进应急管理部门综合应急平台建设。整合9家单位的相关职责，提升机构整合合力，打通网络壁垒，为统筹应急力量建设和物资储备、协调联动打好基础。

2.分步骤完成建设目标

由于应急管理部门整合9家单位的相关职责，为了开展信息化平台建设，需要循序渐进完成。总体上分四个阶段完成：

（1）调研摸底及分析阶段

本阶段最为重要，是未来平台系统建设成败的前提。

调研目的有两个，一是掌握真实情况；二是结合实际进行有效分析，找出问题、分析问题并且解决问题。

调研范围分为内部调研和外部调研两大部分，内部调研的对象为改革后的各组成部门，内部调研的主要内容是对改革后的各组成部门旧有业务及运行机制做到充分了解，对信息化相关内容也要做到充分了解梳理。

外部调研的对象为对与本部门存在数据或者业务协作关系的组成业务部门进行针对性了解，外部调研的主要内容是对改革前各组成部门的旧有应急业务与外部被调研单位的业务关系情况或者信息交互情况进行充分了解梳理。

调研完成后在报告上需要体现3方面内容：一是现状，以图表形式为主，文字为辅；二是分析，以图为主、表为辅助，文字总结；三是建议，建议需立足实际，以重要性及必要性作为前提进行建设优先级排序，建议内容包括两方面，一方面是各独立部门自己需要进行的改进，另一方面是整体上的改进措施及改进策略。

（2）资源整合阶段

如第一阶段工作做得扎实充分，那么本阶段内容将水到渠成。资源整合后将破除网络、应用、数据等信息化方面的割裂状态，并同时将内外业务边界及运行协作机制明确。业务及数据标准统一。为下一步进行平台总体设计打下良好基础。

（3）框架搭建阶段

在资源整合基本完成的前提下，进行总体架构搭建，按照1综合8条块的框架思想进行详细设计，各系统相对独立，又可以平滑进行业务交互及协作。1综合突出总体分析、总体决策、总体监控，8条块突出各自专业领域专业分析、专业监测及预警，为1综合提供有力支撑。并可与其他条块业务进行高效协作及交互。

（4）应用提升阶段

物联网、大数据及人工智能技术快速发展，平台需充分利用新技术优势，对事前、事中、事后进行积极预防与深入监控，努力做到早发现早预警早处置早恢复，事件发生时要快速获得现场情况，快速分析，快速辅助决策，同时积极支持各部门高效调度、高效协作。事件发生后通过大数据技术充分总结，指导完善报告、监测、预警及救援调度指挥过程,实现高水平应急管理。