浙江省园区统一水土保持问题探讨

薛招钱

(温州瓯江口产业集聚区开发建设促进中心，浙江 温州 325026)

1 园区统一水土保持方案的内涵

1.1 法律渊源

根据《浙江省水土保持条例》(以下简称《条例》)，第24条规定：新建产业集聚区、开发区、工业园区等园区，园区管理机构应当依据控制性详细规划统一编制水土保持方案报告书，按照规划审批权限报相应的水行政主管部门审批。审批后，后续进场的生产建设项目填写水保登记表并报园区所在地县级水行政部门备案。

1.2 园区开发特点

从园区开发的特点分析，当前可以编制园区统一水保的对象为新建产业集聚区、开发区、工业园区等。[1]该类对象的选址通常是选择在地势平坦、空间相对开阔的地区，这主要是基于地块开发建设相对容易，后续管理更为便利考虑的，比如交通更为便利、受水旱等灾害影响较小等。在园区开发建设过程中，从地块三通一平、市政设施建设、房建工程开工等，大量项目建设势必在不同时期阶段造成较大面积区域土地的扰动，容易造成水土流失，因此开展水土保持工作十分必要。另一方面，平地区域的水保措施比较成熟，操作也相对简单，换句话说，在该区域内多个项目的水保方案，有较大篇幅内容基本雷同。基于上述特点，开展园区统一水土保持方案(简称“园区水保”)改革工作是必要的，打破一个建设项目一个水保方案的束缚，在有效防治区域水土流失的前提下，减少了大量重复工作，优化了营商环境，降低了项目建设投入，提高了设计和行政审批效率，促进了园区良性的发展。

1.3 编制依据特点分析

从方案编制依据上看，不同于普通的水土保持方案(简称“普通水保”)，园区统一水保编制的依据是园区的控制性详细规划，而非工程项目前期设计文件，如工程可行性报告或者初步设计文本。从规划文本和项目前期设计文件上区别，规划具有前瞻性、不确定性，项目前期设计文本则更具确定性，建设对象更明确。园区统一水保是在规定的区域空间内多个虚拟项目的水土保持方案的综合，普通水保则是即将落地的项目实施范围内，独立的水土保持方案。两者之间，园区水保具有虚拟性、综合性、典型性的特征。普通水保则更具针对性，独立性，量化的指标更明确，可操作性更强。

1.4 编制主体及审批权限分析

从方案编制主体和审批权限上分析，条例明确了园区水保的编制主体是园区管理单位，审批的主体是控制性详细规划审批权限相应的水行政主管部门，后续入园建设项目的水保登记表则是园区所在地县级水行政部门，规定的各项事权比较具体明确，承接事权的各个单位安排也十分合理。

综上所述，园区统一水土保持方案定义为：在新建的产业集聚区、开发区、工业园等园区，园区管理单位依据园区控制性详细规划，充分考虑自然因素和后续项目建设中人为破坏因素造成水土流失的影响，据此制定防治目标、管理措施和监管验收等形成的方案。

2 实施园区统一水土保持方案的意义

实施园区统一水保工作是新时期水利工作改革的重要内容之一，是提升政府服务，优化发展环境的有效手段。

2.1 保护园区生态环境，提高方案的科学性

进行产业园区开发建设，开发强度大，对园区的土体的扰动强度明显，编制水土保持方案并执行落实能够有效减轻水土流失，保护生态环境[2]。开展园区统一水保，克服了单一项目的局限，从整个园区的开发周期和较大空间范围考虑水土保持工作，能够更客观、更科学掌握不同阶段、不同空间的水保重点工作，有效提高了方案的科学性。

2.2 加快园区项目的建设进度，减轻入园企业有关成本支出

实施园区统一水土保持方案后，后续项目进场实施承诺制，程序上只需要提交水保登记表备案即可，十分直观地提升了工程项目前期工作进展速度，加快推动了园区的开发和项目的建设。同时，入园的工程项目原本需要请设计编制水保方案报告书或表，相关评审还要支付专家费用等，实施园区统一水保后，减少了或减免了相关费用的支出，企业跑腿的次数也大大减少，减轻了企业的负担，提高了建设的效益，优化了园区的营商环境。

2.3 减少园区项目水保审批件数，提高公共行政资源的使用效益

当前公共行政资源十分有限，主要表现在相关工作人员数量少，队伍结构中业务熟悉的人员更少，对应的每年的项目审批却数量众多，难以为社会和企业提供优质满意的服务[3]。开展园区统一水土保持工作，实行企业承诺登记制度，相对以往一个项目一个水保审批而言，工作量将大幅减少，极大缓解了公共行政资源供应不足的矛盾，减轻了审批部门的工作压力，减少了项目审批排队的时间，增加了企业的获得感，也为政府部门树立起了良好形象。

2.4 促进资源的合理利用，为区域协同发展提供了资源保障

新建的产业集聚区、开发区、工业园区由于建设起点较高，加上政府对防汛工作的重视。在园区规划时，对园区的防洪标准就提出较高的要求，直观表现在园区地块标高将有所抬高；另外，国家提倡绿色环保的发展模式，企业和群众对园区建设的品质要求越来越高，对园区的绿化在空间布局、品质数量上提出了更高的要求。上述情况都需要大量的土石方和耕植土资源用于建设，资源成本和运输成本相应较高。园区统一水保以后，可以设法建设平台，统一调配相关项目土石方和表土资源，变废为宝，减少土石方外购数量，同时由于运输距离的缩短，减少了工程费用开支，降低了园区开发建设成本。

3 园区统一水保实践情况及存在问题

浙江省开展园区统一水保工作以来，浙江省各地积极开展园区统一水保实践探索，取得了一定的成绩，并将相关创新思路延伸拓展综合了其他方面如水资源利用、环评等审批管理事项，在不断改革创新中，提升工作绩效。

3.1 各地园区统一水保实践情况

根据有关会议交流材料显示，园区统一水保改革模式为政府审批服务、行政监管的改革提供了有益参考。各地积极总结经验做法，如“标准地”改革(含园区统一水保)等浙江模式被国务院办公厅国办函〔2018〕46号文作为优化营商环境典型做法予以通报推广。

湖州市2018年4月印发《湖州市推行企业投资项目涉水审批承诺报备制实施方案》(以下称《方案》)，《方案》提出要开展“区域洪水影响综合评价”。所谓“区域洪水影响综合评价”即包括了区域水域、水资源利用、水土保持3个主要方面的内容。在《方案》的基础上，制定发布了《区域影响综合评价报告编制指南》和涉水负面清单，有效指导产业园区在水土保持、水域保护、水资源利用等工作开展，使水保工作从单一项目管理向园区统一管理转变，精简了审批事项，降低了办事成本，提高了办事效率，有效推进了产业项目顺利落地。

苍南县在精准服务上下功夫，出台“区域环评+区域水保”联合评估评审工作方案。跨部门协同，多评合一，建立联合评估制度。如苍南绿能小镇项目，作为改革试点区域，小镇前期实行“区域防洪影响、水土保持、水资源”三合一报告评审，以问题为导向，采取指标控制，项目备案管理，对符合条件的项目予以准入。同时强化资源信息整合，实行“一图管理”，综合园区水保实施情况、水利设施布局等信息，破解信息孤岛。

温州瓯江口产业集聚区率先在园区统一水保工作上开展实践探索，在2014年1月和12月，对起步区整体和一期市政工程统一水保进行了批复。[4-5]两个已批准的方案均为区域统一水保方案，并在此基础上具体落地项目实行水保登记制度。近几年的实践开展，为管委会实施区域开发，为招商引资项目顺利落地，提供了高效的服务。

3.2 园区统一水保存在的问题

(1)园区统一水保方案编制依据为批准的控制性详细规划，由于种种因素影响，规划的理论性在向现实项目过渡过程中，存在一定的不确定性，地方政府在招商引资过程中，往往会为具体意向项目量体裁衣，可能导致规划调整变化，这种调整也并非一次到位，这对后续的水保管理工作将造成一定的影响。对于相关规划调整后，园区统一水保应如何调整没有明确的规定予以规范。

(2)园区统一水保方案编制缺少规范的指导文件。目前，《条例》中提及到园区统一水保，《浙江省生产建设项目水土保持管理办法》(试行)(以下简称《办法》)在园区统一水保的编制依据、审批权限、水保监测、水保验收作了初步的规定。在方案具体的编制规程、虚拟项目水保指标的取值，方案审查要点、方案实施管理等方面暂无具体详细规定，导致当前编制的园区统一水保方案质量不一，地方审批自由裁量空间较大，方案的可行性和科学性有待商榷。

(3)园区统一水保的监管难度较大[6]。①前期的数据过于笼统，在园区统一水保中挖填土石方、水保措施和水保资金投入等较笼统，难以分解到具体项目；水保登记表内容简单模糊，具体的量化数据很少，并不合适用于园区大的工程项目；业主单位在填写登记表时，有时连开挖回填土石方量也较难填报。②园区的监管能力不足，一般产业园区或者开发区等平台的管理机构为管委会，工作重心集中在园区开发建设管理和招商引资上，专职水保工作的人员数量很少，一般均为兼职，业务能力水平不一。③县市区相对成熟的水保监管体系并未延伸覆盖，往往以事权下放、委托管理等说辞搪塞。

(4)园区统一水保审批遭遇尴尬。《条例》虽明文规定，园区统一水保审批按照规划审批权限报相应的水行政主管部门审批。但是，现实由于委托管理和事权的下放的原因，相关审批工作由园区管理机构内设局(处、室)执行，同时，园区管理方又是统一水保方案的编制方，园区在该事项审批上既是“运动员”，又当“裁判员”。

4 完善园区统一水保的建议

4.1 及时开展园区统一水保工作调研

在充分肯定园区统一水保改革积极作用的同时，从审批、监管、验收各个环节入手，对各地相关工作开展情况、工作成效、存在问题进行梳理。对各地反映共性的问题，进行分析，查找解决对策，利于后续工作做进一步规范和标准。

4.2 抓紧出台“园区统一水保”方案编制指南

园区统一水保不同于普通项目水保方案，比较普通项目水保，园区统一水保涉及面更广，包括空间更大，项目数量更多，扰动的土石方十分巨大，而且其中的一些项目何时立项，还具有不确定性等特点。故编制统一水保方案的质量对园区的水保后续工作开展将有较大影响。园区统一水保方案编制时，除了普通项目水保方案中规定的章节内容外，根据控制性详细规划中有关道路、河道、管网等级大小，工业、商业办公、居住、绿化地块(区分有无地下室开挖)等对园区主要建设对象进行类型划分，确定各类型项目单位面积单位水保投资、单位土石方量等参考指标。另外，征询园区发改部门、招商部门、住建部门的意见，了解公建项目和社会投资项目后续立项计划，初步确定公建项目和社会项目名称和大致范围规模；对于情况还不明确的区块，以市政路网隔离的地块为单位，初步确定房建和绿化项目数量，最后汇总成表列入方案，同时，建议增加园区土石方综合利用章节，有条件的地方可以将临近的几个园区的土石方统筹调配[7]。(1)结合项目地块开发时间计划，测算各项目实施土石方需求，科学合理确定土石方的调配；(2)选取合适地块作为多余土石方临时存放场所，做好管护并加强监测；(3)建设区域土石方调配平台[8]，将区域料场也纳入其中，及时在平台上发布有关土石方的供求信息，开展市场化的运作，让资源得到充分的利用。

4.3 进一步完善《办法》

《办法》对涉及园区统一水保方案在审批、监管、验收全过程的工作要求进一步予以明确。比如，由于各地十分注重优化营商环境，规划要为实际落地的招商项目量体裁衣，故在规划实施过程中，将会有可能发生局部的规划调整；同时，由于园区开发需要较长的时间周期，那么规划的调整也将可能一直伴随，并不能一步到位。那么涉及到规划调整后水保方案的调整如何处理，在何种程度需要进行重新论证；何种程度只需备案登记；以及在经历若干间歇性的调整后，当总量达到重新论证的程度时，如何处置等；建立园区统一水保中期复核评估制度。由于部分园区范围较大，全部建设完成需要较长的周期，加上规划的不确定性等因素，若一个水保从头到尾用到底，可能会有较多不完善。故建议建立园区统一水保中期复核评估制度。以3年为一周期对原审批的园区统一水保方案进行复核评估，总结已建区域水保实施情况，包括取得的成绩，防治目标是否达成，存在的问题等；另外，3年的时间过去，一些待开发区块的项目多少有些眉目，及时开展数据的修正，提高设计的正确性和科学性。相关复核评估工作由园区管理方负责委托，或者直接在委托编制园区统一水保合同中予以规定，相关复核评估成果审批由原审批机关审核批准。同时，《办法》规范项目初步设计水保专章的内容和深度要求，在实际工作中，发现项目的初步设计水保专章质量堪忧，特别是非水利行业的项目更甚，由于园区统一水保的综合性，具体到实际项目的具体水保措施和水保投资等不甚明确，初步设计水保专篇更少有内容和素材可以编写，需要上级部门进一步明确初步设计水保深度的具体涵义和质量要求，提高初步设计文本水保专篇设计的质量，利于后续的水保监管[9]。

4.4 严格规范审批权限与审流程

根据《条例》的要求，园区统一水保审批按照规划审批权限报相应的水行政主管部门审批，必须不折不扣执行，不能以事权下放，委托管理，区划调整等理由推脱，避免园区管理单位既是方案的编制者(或委托编制者)，又是方案的审批者的情况发生，确保审批流程公平公正。[10]

4.5 加强园区水利水保队伍建设

园区前期开发的重点工作一般为招商和设施建设工作，水保工作虽然重要，但并不是园区的重点工作，专门从事水保工作的人员数量很少，且多为兼职；同时，由于新建园区组建时间不长，工作人员均从不同岗位调配而来，缺少水保工作的经验，业务知识水平不高。因此，县市区应给予园区水保更多的关注和支持，要加强园区水保工作人员的业务培训和指导，要充分利用中介单位(设计、咨询、监管)的资源，通过政府采购的方式，购买服务，弥补人员和能力的不足，提升水保工作成效。

5 结 语

园区统一水保是当前新时期水利工作改革的主要方向之一，是水利行业积极响应国务院简政放权，提高政府服务质量的有力举措。虽然在实施过程中存在各种问题和困难，但是办法总比困难多，各相关部门要结合各自实际，善于调查研究，不断完善，总结先进的工作经验和做法并积极推广，不断提升园区统一水保工作实效。