安徽省政策性融资担保业务风险防范改进研究

王铁民 王媛媛

为解决中小企业融资难，安徽在全国率先构建政策性担保体系，创新推出“4321”新型“政银担”合作分担风险担保模式。尤其随着国家融资担保基金的成立并运行，全国积极推动“国家融资担保基金-省级担保再担保机构-辖内融资担保机构”三级机构与银行共同参与的业务联动和风险分担机制，持续提升全国政策性融资担保体系增信能力。但从风险管理角度来看，政策性融资担保业务仍然存在代偿压力持续加大、银担合作面临瓶颈、借款与担保分立的诉讼模式造成潜在风险高、追偿周期长、执行到位难等问题。本文主要从政策性融资担保体系顶层设计的制度完善、内部风险防范的机制优化等多维视角，进而提出解决问题的意见建议。

一、政策性融资担保的发展概况

中小微企业作为促进社会经济发展和解决就业问题的主力军，发挥着社会推动器和稳定器的重要作用。在全球范围内，小微企业、“三农”等金融普惠领域均面临融资难、融资贵难题。融资担保业务作为连接银行与中小微企业的纽带，具有金融性与中介性的双重属性，起到“信用过桥”的作用，是破解小微企业和“三农”融资难融资贵问题的重要手段和关键环节。现行融资供应侧存在结构性失衡，银行等传统金融机构更倾向于为信用好、实力雄厚的大中型企业提供金融服务，而这类企业的资金需求并不强烈。反观一直饱受融资困境的小微企业和“三农”，往往因其“缺信用”、“缺抵押财产”等因素得不到传统金融机构的青睐，而融资担保机构的主要服务对象也是这类企业。在一定程度上，融资担保机构实际就是在“风险”这个刀尖上跳舞的角色，其产品来源于风险本身。传统的融资担保机构往往受制于自身规模、人员队伍等影响，抵抗风险和持续运营能力都较为薄弱，普遍具有“小、散、弱”的特点，在与银行的合作中长期处于弱势地位，造成小微企业和“三农”等普惠领域的融资能力下降。

作为当下融资担保行业的支柱，政策性融资担保机构在政府大力支持下得到迅速发展。为增强政策性融资担保机构抵御风险及持续运营能力，安徽省在全国率先构建政策性融资担保体系，创新推出“4321”新型“政银担”合作分担风险担保模式，将传统的由融资担保公司全额代偿，转变为由融资担保公司、再信用担保集团、银行、当地政府按照“4∶3∶2∶1” 的比例各自承担风险责任。得到国家充分肯定并在全国范围内广泛推广。尤其国家融资担保基金的成立并运行，全国积极推动“国家融资担保基金-省级担保再担保机构-辖内融资担保机构”三级机構与银行共同参与的业务联动和风险分担机制，全国性政策性融资担保体系业已形成。

二、融资担保业务面临的风险分析

近年来，涉融资担保机构诉讼案件激增，融资担保业务代偿追偿压力持续加大。笔者通过法院系统了解到，以安徽省蚌埠市为例，全市法院受理融资担保机构涉诉案件由2012年的10件激增至2018年更是激增到608件，6年内增长了近61倍，年均增长率达到112.62%。从案由来看，主要集中在“担保追偿权纠纷”和“金融借款合同纠纷”。人民法院司法诉讼案件作为社会经济发展的“晴雨表”，一定程度上直接反映出特定时期中社会经济发展状况。近年来融资担保业发展中面临案件受理数量增长迅猛，进一步反映出当前全省融资担保行业发展过程中法律风险凸显，强化风险防范能力提升成为题中之意。

经济下行压力下，融资担保业务风险凸显。从宏观环境层面来看，当下，经济已进入“新常态”。这一时期经济发展和经济政策都出现了新的特点，主要表现为经济增长速度由高速向中高速转化，经济增长在低水平波动。融资担保行业的兴衰，与“新常态”下的宏观经济形势息息相关。随着经济增长速度的降低，对于某些行业、企业产生了较大短期压力，受影响的企业往往是抗风险能力较弱、经济实力较差的小微企业，而其正是融资担保机构的主要服务对象。

行业属性决定融资担保业务风险与生俱来。从行业发展视角，融资担保行业在融资市场中更多扮演的是“信用桥梁”的角色。在正常的融资市场中，商业银行总是从风险和成本效益角度出发，追求利润最大化，希望贷款的风险最小，成本最低。站在银行的角度来看，小微企业普遍存在着信用不足、财务不明晰、信息不完善、可供抵押资产不够、未来发展不确定性等风险，而不愿意为小微企业提供直接信贷。正是商业银行与小微企业之间存在不和谐的关系，融资担保机构才有了生存空间和发展市场。就其行业属性，天然自带风险。作为抵御市场和经营风险能力最弱的市场主体，在经济出现下行压力或风吹草动，小微企业往往会出现较大的短期生存压力。随着小微企业的步履维艰，融资担保机构的代偿风险会进一步凸显。

自身实力较弱，主动代偿能力有待提升。从企业自身角度来看，尤其是未纳入“政银担”风险分担体系的融资担保机构，整体实力在金融市场上来讲仍然较为弱小。实际中，囿于自身经济实力较弱，且没有风险分担机制，未纳入“政银担”风险分担体系的融资担保机构往往主动代偿意愿和能力不强。同时，部分县区在对担保机构的功能定位与考核导向存在矛盾，一方面要求担保机构降低担保门槛、保持较低担保费率水平，扩大担保业务量，另一方面考核担保机构盈利水平、代偿率，对发生的正常代偿进行责任追究，缺少激励与约束机制。在一定程度上，融资担保机构在提供普惠金融和追逐盈利的选择上摇摆不定，直接影响其经营发展质量。从其自身治理结构和人员队伍素质来看，部分融资担保机构法人治理机制不完善，股东会等权力机构的运行不规范，而人员素质往往受制于金融地位及待遇不高等因素，中高层次人才短缺，这些都为融资担保机构的风险防控埋下了隐患。

三、对策及建议

（一）政策性融资担保机构应加强自身风险防控能力建设

在功能定位上，政策性融资担保机构应坚守其准公共定位，在可持续经营的前提下，不以营利为目的，坚持保本微利运行，将主要服务对象放在小微企业和“三农”上，为其提供准公共产品性的普惠金融服务。在企业治理上，应进一步完善法人治理结构，建立健全股东会、董事会等权力运行机制，构建事前调研、事中控制、事后反馈的全周期全过程的风险防范体系，切实加强前期实地调研阶段的发现问题能力，风险识别研判阶段的问题分析能力，项目风险决策阶段的选择控制能力，项目后评估阶段的监测执行能力及问题反馈后的责任追究及改进能力。持续打造高素质的人员队伍，从源头上提升风险防控能力。在体系构建上，各级政府性融资担保机构、省级再担保机构应强化合作和资源共享，积极对接国家融资担保基金，纳入全国一盘棋，充分发挥矩阵效应，加强协同配合，共同构建融资担保风险分担体系和上下联动机制，持续提升持续运营和抗风险能力。

（二）政府部门应加强引导，第三方机构全力配合

鉴于政策性融资担保机构自身的局限性及其产品的准公共性，政府部门应当在绩效考核、政策引导、财政支持等方面引导其坚守政策性功能定位，适当提高代偿损失的容忍度。目前绝大部分政策性融资担保机构尚未接人央行征信系统，从征信建设看，应尽快引导帮扶政策性融资担保机构具备具备接入条件，使其接入金融信用信息基础数据库，并将企业办理的融资担保业务一并纳入征信报告，一方面增强政策性融资担保机构的风险识别能力，另一方面增强对担保服务对象的约束力，推进社会信用体系减少。强化税收正向激励，完善担保费的补贴机制、注册资本的资金补充机制及担保责任的风险补偿机制，增强政策性融资担保机构的增信能力。

（三）优化司法救济机制，为融资担保业发展保驾护航

针对目前“政银担”融资担保体系下面临的司法困境，建议对融资担保机构提起的“担保追偿权纠纷”与合作银行提起的“金融借款合同纠纷”进行并案处理，避免银行及担保机构各自为战，影响其长期合作。在立案环节，将“银担合作”模式的融资担保案件作为特征进行标注，与其他案件相区分;在审理环节，通过并案审理，统筹兼顾融资担保机构及合作银行的追偿权及借款债权的保障，避免银行及担保机构相互推诿，各自为战。同时，允许双方根据其意愿委托同一诉讼代理人，减轻当事人经济压力，节省司法资源，提高司法效率;在执行环节，通过并案执行，将有力保障融资担保机构的追偿权和合作银行的借款债权。（作者单位：1蚌埠市中级人民法院;2安徽省滁州市凤阳县教育体育局）