新政策环境下PPP融资解决方案

王峰

现如今是PPP政策颁布的第五个年头，相对之前来讲，PPP项目越做越规范，但是所面临的融资问题也越来越严峻。究其原因在于，PPP政策颁布初期，应经济发展需要更多的资金拉动，改变企业债务较高、基建增速减慢以及经济下滑风险等问题，采取了以政府为主体的举债投资模式。随着政策落实发展，经济增长稳定，环节行为逐渐规范化，也出现了一些弊端，如通货膨胀、系统性金融风险等出现，迫使我们需要改变融资模式，更多的引进民间资本，将风险和利益进行转移，才能够在新的政策环境下，更有效地进行PPP项目融资活动。本文基于PPP项目基本内容进行阐述，提出在新政策环境下PPP项目融资发展趋势，以期为今后经济稳定、规避风险提供一定指导作用。

一、引言

2014年我國财政部正是下发了《关于政府和社会资本合作（PPP）示范项目实施有关问题的通知》以及《关于规范政府和社会资本合作（PPP）合同管理工作的通知》，我国基础设施建设领域全面实施PPP项目;随即在2015年发布了《关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知》、《基础设施和公用事业特许经营管理办法》;2016年国家发改委、财政部联合下发《关于进一步共同做好政府和社会资本合作（PPP）有关工作的通知》，进一步加强部门间的协调配合，形成政策合力，积极推动政府和社会资本合作顺利实施;2017年财政部、国资委和央行联合发布了《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》。一系列的新规颁布对PPP项目产生较大影响，针对现有的新政我们如何认清当下局势，结合PPP发展实情探究其今后的发展趋势具有重要的现实意义。

二、PPP项目概述

PPP（Public Private Partnership）项目是政府与社会资本合作提供公共产品或服务的一种形式，一般具有“平等合作”、“利益共享”和“风险分担”的基本特征。根据先后发布的规范文件，PPP项目具有公共属性，公共产出适合市场化，项目合作周期长且大。在PPP模式下，合同双方发挥各自的优势，通过转让项目的认定、准备、采购、实施、整个生命周期的合作机制和有效管理，达到优化资源效率的目的，有利于提高公共服务的供给效率，政府和社会资本通过参与基础设施项目共享效益，从而实现公共利益的最大化。

三、PPP项目融资存在的问题

（一）社会资本自有资金不足

PPP项目一般要求项目资本占总投资的四分之一，而为了保证贷款的安全性，项目贷款银行一般要求社会资本支付项目资本占总投资的30%。目前参与PPP项目的社会资本主要由建设单位构成，建设单位的杠杆率普遍较高，进行货币性资金较少，可用于投资的现金较少，目前我国财政部PPP项目在项目总投资近20万亿元，规模近6万亿元，资金需求规模大，目前社会资本难以满足。

（二）投资回报率偏低

目前，政府发起的项目的可接受投资回报率普遍较低，很多政府过去还在试图用政府借款的思维来确定项目的投资回报率。事实上，在国家金融去杠杆化的背景下，市场资金的成本是非常高的。PPP的股权投资与政府债务的股权投资完全不同，未来项目资金回收风险因素较多，因此相应的资本成本要求很高。

（三）增信措施不足

过去的政府举债项目，有政府或财政的承诺函，目前PPP项目没有政府的相应承诺。于是金融机构又要求社会资本给予增信担保，目前的社会资本，央企占有很大比例，随着财政部192号的发布，很多央企受政策限制也没法提供增信担保。对于民营企业来说，金融机构有着很高的要求。除了信用担保，他们还需要提供资产抵押。私营企业很少或根本不想满足金融机构的要求。

（四）项目结构复杂，风控难度大

PPP项目从融资、建设和运营到移交，涉及到各种风险，并且为了不追究政府的支出责任，项目公司的收益受到绩效考核的影响，项目公司层面上，即使完成了相关工作，应收取的成本也难以全部形成应收账款，担保也难以形成。结构的复杂性使得风险控制分析变得困难，银行无法或不愿意以“有限追索权”的形式提供项目贷款。

（五）退出渠道少

PPP项目一般都想成立一个项目公司，进入项目公司的股权，理论上只能通过清算股东分红和到期，即使每年项目公司要按照合同规定完成所有的工作，并得到支付给所有政府或用户的款项，除去多余的资金后，分红就会被卡在账户上，无法提出来，这就造成了资金的浪费，而股权回收不能满足预期收益，更阻碍了PPP项目的股权融资。

四、新政策下PPP项目发展趋势

（一）总体规模下降

在地方政府公共财政领域需求持续旺盛的情况下，考虑到PPP项目本身控制着地方政府一般公共预算支出的10%是一种政策红利，也是严格控制地方政府融资环境的一种合法融资方式，我们相信，地方政府将继续运用规范的PPP模式，提高公共服务供给能力。此外，金融监管政策的不断收紧进一步加剧了PPP项目的“融资难”，中央企业对PPP项目投资的控制也会在一定程度上影响PPP的规模。因此，在规范、紧缩、理性的环境下，PPP规模下降是必然趋势。

（二）项目规范化程度提高

相关标准明确了规范标准，加强了对非标准PPP项目的监督核查。此外，在非标准PPP项目实施过程中，会加剧项目失败的风险因素。例如，由于项目不合理导致的法律风险，项目无法获得融资资格，进入运营阶段后仍无法完全获得付款。因此，为了确保PPP项目在各个项目中的参与，我们应该以标准化为主要标准来实现稳定长久运营。

（三）资金融资模式亟待创新

一方面，资金在多种资产管理计划中不匹配，以满足资金短缺的需求;另一方面，资产管理筹集的资金在私募基金层面享有优先权，同意通过第三方回购方式提供保本和收益保障安排。然而，新出台的资产管理政策和资金备案办法严格限制了这种传统的经营模式。在银行理财基金的投资性资产回归到“实物股权投资”的本质并找到长期配套资金之前，PPP项目资本融资的资金来源是有限的。

五、新政策下PPP项目融资措施

（一）合理的风险分担实现有限追索

银行在PPP领域采取的风险控制措施仍然是传统的，但是PPP项目未来的收益，无论是政府支付的还是用户支付的，由于绩效考核的存在，很难严格形成可抵押的应收賬款，这就需要社会资本的额外担保。对于建设期，主要是竣工风险和费用识别。社会资本可以在融资协议中增加担保条款，如果项目无法完成，则定义为社会资本的违约，并承担相应的完成损失。在项目建设过程中，社会资本可以采用跟踪审计的方法，利用政府及时确定项目的数量和价格，在以后的审计中不会进行调整，以确保政府支付基数与银行贷款金额相对应。对于经营期，主要是绩效考核不合格的风险。社会资本可以在融资协议中加入合格绩效考核的担保条款。将不合格的绩效考核定义为社会资本的违约，应当承担相应的考核损失。因此，根据PPP项目的具体交易结构，在融资协议中应进行合理的风险分担，依靠项目自身的资产和现金流实现独立的风险控制和融资，实现有限的追索权。

（二）上级财政转移支付

合格合规地增加区县级地方政府的支付能力。最可行的办法是与上级财政分担PPP支付的责任。国家一直在扶贫，PPP领域也需要扶贫。对于基础设施和公共服务缺乏的贫困地区，合理的做法是由上级财政承担转移支付责任。此外，在区县政府经过科学严谨的分析，财务承受能力已经通过的情况下，项目实际并不占上级财政支付责任的10%，只是提升地方支付能力的一种方式。

（三）社会资本设立集团资金池

在PPP项目中，尤其是大型集团公司，当多个PPP项目同时实施时，可以建立社会资本主体股权投资的内部资金池。目前很多集团公司财务部门单独设立，承担单一的融资职能，且施工部门负责施工，也不分配施工利润，因此财务部门只能根据政府向融资提供回报，融资难度较大，设立资金池，集团公司可用资金，施工部门进行注资，形成利润周期投资，并抵扣融资成本，体现了集团公司各部门之间的联合协作、利益共享的优势。

六、结语

综上所述，在新政策的背景下，在保证PPP项目实施的同时，也提出了一些考研。为了促进PPP项目的健康发展，有必要结合当前政策形势，采取合理完善的对策，在把握发展机遇的同时，以务实的态度探索PPP项目的发展状况，从而促进PPP项目的长远发展。（作者单位：中国水利水电第五工程局有限公司）