邻避运动中环境影响评价公众参与的制度优化

■刘宁 北京大学法学院环境与资源保护法学2018级博士研究生

在环境事件频发的当今中国，民众对政府“命令-管制型”环境治理模式的质疑、对企业恶性争夺环境资源的无奈，以及自身对环境风险认知的匮乏，导致邻避运动数量的快速增长。作为“参与-回应型”的社会治理模式，环境影响评价公众参与的制度优化对于化邻避为邻喜、化冲突为协调具有重要现实意义。

中国公众参与环境影响评价制度

中国于20世纪90年代开始在环境影响评价中推行公众参与。1996年，在《水污染防治法》中新增加“环境影响报告书中，应当有该建设项目所在地单位和居民的意见”的规定，后来颁布的《环境噪声污染防治法》《建设项目环境保护管理条例》也作了相应规定。2002年，中国制定了《环境影响评价法》，进一步完善了环境影响评价中的公众参与制度，但关于具体参与的程序仍较为原则。2014年修订的《环境保护法》则从环境基本法层面对公众参与环境影响评价制度进行了规定。

2018年7月16日，生态环境部颁布的《环境影响评价公众参与办法》（以下简称《办法》），对中国环境影响评价公众参与制度作了进一步完善，将于2019年1月1日起实施。《办法》规范了环境影响评价过程中的环境信息公开，明确了公众参与的阶段，并具体规定了公众参与的组织形式。

中国公众参与环境影响评价制度中存在的问题及对策

1.公众参与环境影响评价方式的选择

中国《环境影响评价法》规定了“论证会、听证会，或者采取其他形式”的公众参与方式。《办法》将公众参与方式进行了细化，规定了调查公众意见、公众座谈会、专家论证会、听证会等方式。然而，《环境影响评价法》中对于公众参与的方式并未规定适用的情形和条件，且皆为可替代性表述；而《办法》第14条虽然规定得较为细致，但“对环境影响方面公众质疑性意见多的建设项目”仍保留了较大的裁度空间。这直接导致实践中公众参与环境影响评价方式的选择处于严重的无序状态。对于上述问题，应先明确不同公众参与方式的位阶；然后设定相应的标准，确定“需要最完整充分的公众参与”、“一般性的公众参与”以及“简单的公众参与”三个层次；最后，对处在不同层次的环境影响评价和不同效力位阶的公众参与方式进行匹配，对每个层次的环境影响评价设置最低的公众参与方式要求。

2.环境影响评价公众参与适用范围的扩大

目前，中国建设项目环境影响评价公众参与适用的范围仅包括应当编制环境影响报告书的项目，对于应编制环境影响报告表和填报环境影响登记表的项目则没有规定。在实践中，出于经济成本和趋利避害的考虑，建设单位就应编制环境影响报告表和填报环境影响登记表的项目往往不会主动适用公众参与的程序，而这些项目往往会对周边产生较大影响，投入之后会与周边公众发生矛盾。考虑到现实中的可行性，可以根据环境影响程度对所有的建设项目进行分类，对处在不同层次的建设项目设置不同的公众参与的最低要求。