焚烧风险，邻避运动与垃圾治理：社会维度的系统思考

■文 / 谭爽

2018年，距2006年北京六里屯发生首次 “反焚烧厂上马案”已有十余载。但时间并未消减人们对垃圾焚烧所致环境风险的焦虑与担忧，反焚运动依旧在中国各地蔓延。与此同时，中国垃圾产生量正以每年10%的速度增长，垃圾填埋场超负荷运转成为常态，被誉为“污染轻、占地少、效率高”的焚烧技术成为首选的垃圾消纳策略。一边是垃圾困局形势严峻、亟待破解，一边是建厂焚烧、抗议不断。作为国家社科基金青年项目（17CGL038）的阶段性成果，本文将通过梳理垃圾危机的社会呈现，依次探讨“垃圾焚烧、焚烧风险和邻避运动”这一危机链条上焚烧风险的现实与建构、邻避运动的效应与影响以及中国垃圾污染治理的路径选择。

一、风险被放大了吗？焚烧危害的社会传播

垃圾焚烧厂“建”与“不建”的争议背后，涵盖的核心议题之一是“焚烧是否具有环境风险？具有何种程度的环境风险？”谁来回答这个问题？嘈杂的论辩声中，浮现出两股相互对抗的社会力量。

（一）“他们放大了垃圾焚烧的危害”：风险评估与传播的技术力量

“他们放大了焚烧的危害”，在笔者对某市垃圾管理部门的访谈中，工作人员说。“他们”指抵制焚烧厂修建的公众、质疑焚烧技术的环保NGO等民间“反烧”力量。“挺烧”的政府部门、项目企业、技术专家等认为其对垃圾处理知识知之甚少，容易被舆论左右，过分解读垃圾焚烧造成的环境危害。这种“无知者”假设，决定了无论是在焚烧技术选择，厂址规划还是环境评估中，公众的意见都显得无足轻重。

基于“无知公众”假设，风险传播被定义为“提供环境风险数据，同时教育受众”，涵盖“告知-解释-保证”三个阶段，即先向公众展示数据，进而解释数据的可靠性和技术使用的必要性，最后保证微小风险完全可以接受。比如，官方语汇中常常出现“垃圾焚烧厂的用地面积是垃圾填埋场的1/20-1/15；垃圾在填埋场中通常需要7年到30年的分解时间，焚烧处理只要2小时左右”“垃圾焚烧所产生的二恶英是日常生活中所吃食物中二恶英含量的1/10”等阐释，以凸显焚烧的安全性与经济性。但由于忽略了风险评估中普通公众的“价值判断”，即便数据累积成山，民间与官方对焚烧风险的认知始终存在分歧。

并且，在这条“单向”的信息通路中，公众反馈并未被纳入，诉求也很难被回应。如多起反焚事件中均出现“未经听证直接立项” “环境评估问卷造假” “社会稳定风险评估不见踪影”等民意渠道阻塞现象，这损害了管理部门的公信力，让公众揣测垃圾焚烧厂是否真的有“猫腻”，是否真的能被妥善管理，反而激化民众与焚烧项目的对立。

（二）“他们掩盖了垃圾焚烧的危害”：风险评估与传播的民间力量

“他们掩盖了垃圾焚烧的危害！”当政府或专家用上述“技术模式”应对公众抗议时，“反建者”们回应，通过多条路径挑战官方的信息权威。

首先，展示“民间知识”。中外三家民间环保组织曾联合发布《中国热点地区鸡蛋中的持久性有机污染物》报告，指出广州、深圳、武汉等地垃圾焚烧厂附近的散养鸡蛋中二恶英毒性当量超过欧盟标准限值1.3-4.9倍。同时，民间“垃圾专家”笔耕不辍，译介国外研究文献，呈现“西方垃圾焚烧发电已成夕阳产业”“丹麦、德国、日本、美国都在缩减垃圾焚烧规模”“婴儿泌尿系统出生缺陷与垃圾焚烧厂污染物存在关联”等观点。非官方的知识与证据，呈现出与官方表述的极大差异，动摇着政府与技术部门的公信力。

其次，建构风险话语。“我爱我的家乡，我希望家乡环境越来越好！”“我们不仅要学国外的技术，也要学人家的管理思维。”“强烈建议修在政府旁边！”这些来自各地反焚贴吧中的话语，不仅表达了对焚烧技术安全性的担忧，同时还涉及对风险的公平性、扩散性、自愿性、可控性的考量。不同于专家推崇的“量化风险”，民间话语体系中的风险是“危害与公愤的总和”。如果忽略其社会建构机制，风险传播将永远存在短板。

再次，讲述“受害者”故事。虽然主流媒体极少采访被焚烧风险击中的人群，但随着自媒体兴起，“被污名化的反焚者”及其“不得体的声音”正逐渐进入公共论坛。他们通过微信朋友圈、公众号、微博等媒介讲述自己、孩子、邻居是如何因毗邻焚烧厂而罹患“怪病”。一个个鲜活的故事与冰冷的专业数字形成交锋，向人们提供焚烧风险的全面图景。

“技术模式”与“民间模式”并存，专家与公众力量拉锯，使得“焚烧风险如何？焚烧风险被放大了吗？”这一问题变得更加扑朔迷离、疑窦丛生。定论之前，焚烧厂的安全隐患就如“达摩克里斯之剑”般悬在人们头顶，一有风吹草动，便会导致系列连锁反应。

二、仅仅是邻避吗？反焚抗争的积极面向

连锁反应之一，是反焚抗争。十余年间，中国各地的反焚案被无数专家、媒体、学者反复书写，多将其视为社会病态的表现，是需要防控与遏制的不稳定因素。然而，抗争只会产生“负能量”吗？如果将视野拉长、拓宽，便不难发现，邻避运动的积极效应正在上演。

（一）垃圾议题社会组织成长成熟

六里屯反焚抗争撬动了中国垃圾议题社会组织的萌芽与生长，十年累积，已释放出不可忽视的能量，在垃圾分类推动、垃圾政策倡导、垃圾污染监督等方面做了大量工作。或是针对《垃圾强制分类制度方案（征求意见稿）》《“十三五”全国城乡生活垃圾管理发展规划》等政策提出建议；或是举办“零废弃年会”，聚集来自中外各地的政府、企业、专家、NGO代表，总结与学习垃圾分类和资源回收经验；或是组织“零废弃参访”“社区垃圾分类培训”等一线实践活动，对接垃圾减量、分类、循环利用过程中各方所需资源，提升社会组织在社区垃圾分类中的操作能力。以类型丰富的环保公益活动为媒，以垃圾为议题的社会组织搭建起平等、开放的“绿色公共领域”，整合并培育各类社会力量，共同探索垃圾治理路径。

（二）垃圾治理民间智慧不断涌现

六里屯事件推动了当地社区的垃圾分类，番禺事件孕育了“绿色家园”垃圾项目组，阿苏卫事件催生了垃圾中转平台“绿房子”。这些源于反焚抗争的环保尝试虽有中断，也有失败。越来越多的基层公众开始考量“焚烧依赖”与“减量循环”之间的优劣，并走上垃圾分类之路。北京昌平区辛庄镇、上海樱花苑、浙江金华金东区、四川八宝街道、北京金榜园等社区探索出“垃圾就地资源化处理”“垃圾分类积分制”“三期十步法”“零废弃校园”等成功经验并积极推广。

（三）垃圾治理困境得到顶层关注

反焚抗争的难解困局、民间力量的持续努力某种程度上唤起了社会对垃圾问题的重视。2016年12月21日，习近平总书记在中央财经领导小组第十四次会议上将“垃圾分类”列为重要议题，为中国未来垃圾治理指明方向、定下基调。《“十三五”规划纲要》《“十三五”生态环境保护规划》《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》等重要文件也多次强调垃圾治理的紧迫性，指出破解垃圾困局需“建立政府、社区、企业和居民协调机制”，鼓励“一元化垃圾管理范式”向“多中心垃圾治理范式”转型。当前，中国迈入“强制垃圾分类”2.0时代，可以预期，顶层关注将继1957年提出“垃圾分类”构想后，再次大力推动中国各地的垃圾治理实践。

综上，现阶段反焚抗争助力了环保意识、环保行动、环保制度的培育与生产，证明了从环境抗争向环境治理转型的可能性。但同时，民间力量、新生制度等不可避免地面对“停滞状态”或“回退效应”，如何破解这一困局，让垃圾困境不再是“个别人”的难题，而成为“全社会”的议题？需要用系统视角予以考量。

三、处理、管理还是治理？垃圾污染的应对转型

焚烧风险的认知分歧何解？邻避冲突的零和困境何解？垃圾难题的复杂局势何解？应对垃圾链条上这不可分割的三大难题，需要重塑对垃圾问题的认知与行动，从技术面向的垃圾处理、权力面向的垃圾管理向社会面向的垃圾治理转型。

（一）焚烧风险传播，由“技术模式”向“民主模式”转型

多年来，焚烧风险传播的失败经验宣告“技术模式”已走入瓶颈，迫切需要从专家向公众的“单向教育”转变为双向“民主沟通”。针对中国的具体情况，有三方面需要完善：

首先，对垃圾焚烧风险进行全面展示。目前，对焚烧技术的宣传集中于安全、经济、环保等优势，而回避其技术与管理风险，这容易使公众产生抵触心理。建议有技巧地向公众展示垃圾焚烧的环境风险，在全社会植入一种深刻的危机感，并帮助人们将垃圾污染与自身生产、生活行为挂钩，引导其在维护环境权利的同时履行环保责任，与政府合力削减风险。

其次，在焚烧厂环评与稳评阶段建立实质化的公民参与渠道。明确公众参与的力度、方法等，积极运用电子政务、自媒体等平台等搭建多元、便利的参与工具，尤其重视听证会、座谈会等民意搜集“利器”，减少仅仅使用问卷调查导致的数据失真。同时，对“该评未评”“评而不用”等现象进行责任倒查，以推动环境公众参与的真正落地。

再次，对运营中的垃圾焚烧厂的安全状况进行严格监管与定期公开。焚烧厂排放超标、低价中标、监控疏漏等现象是公众产生“焚烧焦虑”的根本原因。要想重拾民众对政府、企业的信心，让民众愿意与焚烧厂为邻，必须加强对项目规划与生产环节的监管，并通过定期且便利的数据公开、园区开放、社区共建等策略实现项目与社会的融合，通过降低前端环境风险、信任风险等削减末端“社会风险”。

（二）反焚抗争治理，由“负功能防控”向“正功能发挥”转型

2016年中国出台的《“十三五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施规划》将焚烧作为垃圾处理的主要方式，这意味着未来一段时间，垃圾焚烧厂修建将高歌猛进，也意味着反焚运动极有可能持续发生。管理者应关注并发掘反焚运动的正能量，争取同盟、共担责任。值得借鉴的经验来自北京六里屯和广东番禺反垃圾焚烧厂事件：反建者的行动并未终止于垃圾厂停建，而是实现了社区垃圾分类推进，促使政府早日建立起厨余垃圾清运体系，甚至还孕育了新生环保NGO。这些改变依赖于政府转变刚性维稳观，从冲突治理的“主导方”退到“协调者”的位置，充分发挥各利益相关者的优势，将社会组织、社区公众、大众传媒等社会力量引导为垃圾治理储备“正能量”。

（三）垃圾污染缓解，由“单中心管理”向“多中心治理”转型

垃圾污染缓解应从行政管理视角考量问题。近十年的反焚抗争不仅将垃圾污染问题推到前台，同时也为垃圾分类的重振旗鼓孕育了充足的社会力量，因此，识别并激活这些力量，实现多方协同的“垃圾治理范式”，是提升垃圾治理效果的必由之路。具体而言，首先，应明晰各级政府主管部门、社区（村）居委会、小区物业管理公司、垃圾处理服务企业、垃圾议题社会组织、垃圾产生者等利益相关主体的角色与职能，保障各主体行动的规范化与协调性。其次，从系统视角审视垃圾治理链条，可将其切割为“社区分类”“回收循环”“冲突化解”“宣传教育”“设施监管”“政策倡导”等治理场域，对各场域中政府与社会力量的合作机制进行分别探索与精细化建构。最后，也是最重要的一点，在于敦促各主体在垃圾治理观念上寻求共识。

垃圾焚烧只是“经济化社会”向“生态化社会”过渡阶段的重要选择之一，绝非最优选择，也不是最终选择。从根本扭转垃圾围城现状，先进的技术只是要素之一，更重要的是社会网络上的各个节点合力要建构一个富有远见的联盟，共同开启“迈向零废弃”的转型之门。