日本“邻避”项目环境保护公众参与制度对中国的启示

■文 / 李琳 刘海东 赵旭瑞

当前涉环保项目“邻避”问题形势严峻，一些地区因“邻避”问题引发群体性事件，已干扰正常经济社会秩序，影响民生基础设施建设。“邻避”设施的建设与周边公众的生产生活具有千丝万缕的联系，为加强“邻避”冲突化解，国际社会普遍将公众参与作为化解冲突的重要手段，将公众意见、利益诉求与政府公共事务相结合，增强“邻避”设施建设和推进的公平性和可接受性。日本从20世纪70年代开始经历由垃圾处理设施引发的“邻避”问题，经过探索实践，逐步明确了公众参与建设项目环境保护的原则和方法，建立了公众全方位参与决策、监督、执法和法律救济的制度。

一、日本公众参与“邻避”的缘起与发展

日本的公众参与起源于民众对环境污染造成的“水俣病”“哮喘病”等公害病引起的环境运动。20世纪60年代后期，日本四种公害病的受害者向法庭状告排污企业，轰动一时的“四大公害诉讼”拉开了日本公众参与的序幕。20世纪七八十年代，日本政府希望建立垃圾焚烧厂以解决城市垃圾带来的环境恶化问题，遭到了设施周边居民的强烈反对和阻挠。在激烈的对峙过程中，日本政府和公众两败俱伤，双方逐步认识到只有加深互动、共同合作才是解决“邻避”问题的途径，此后，政府和公民开始探索公众参与“邻避”项目模式。日本政府开始逐步完善公众环境权益法律化、制度化，将公众参与程序纳入政策制定过程中等手段进一步加强了社会制衡的作用，从公众参与的实施效果和发展来看，其对日本“邻避”项目的落地实施产生了巨大作用。

二、日本“邻避”项目公众参与可借鉴的经验

（一）完善的环境法律保障

日本政府通过颁布一系列环境法律和制定相关环境政策，赋予和保障了社会公众的环境权益，并通过这些权益的规定激励公众对环境损害行为进行监督和制约，使公众参与做到法律化和制度化。一是通过制定完善的政府和企业信息公开制度保障公众知情权。《行政机关保有信息公开法》《对环境省保有的行政公文提出公开请求作出公开决定的审查基础》《日本信息公开法》等法律明确了政务信息公开要求。《污染物排放和转移登记法》规定企业有义务公布有害物质排放量报告。这些信息公开的制度切实保障了公众获取相关信息的权利。二是通过细化公众参与法规保障公众参与权。从《环境基本法》《环境基本计划》到《环境影响评价法》 《大气污染防治法》《噪声控制法》等中都规定了政府应当鼓励公众和社会环保组织参与到环境保护的整个过程中，保障公民能够合法参与。三是通过完善的司法程序保障公众监督权。日本政府制定了《公害纠纷处理法》《公害健康被害补偿法》等，用完善的司法程序来保障公民的监督权。此外，日本政府还建立了由公众代表参加的公害监督委员会，委员会是将公众意志反映到公害控制中的重要渠道，可保障公民监督权的有效使用。

（二）贯穿项目建设始终的全过程公众参与

日本“邻避”项目环境保护公众参与既包括环境法规政策制定过程中和项目实施之前的决策性参与，又包括项目实施过程中的监督性参与。公众参与渗透到项目选址、环评、建设和运行全过程的环境管理阶段。在选址阶段公募召集市民以及地方自治体来参与选址讨论，保证关键节点的公众参与，组成市民代表参加的委员会，从一开始的规划到最后计划的实施，让居民得到参与焚烧厂建设计划每一个部分的机会。在环评阶段设置环境影响评价草案公开审查环节充分征求公众意见，要求项目提议者通过举行听证会让公众了解草案，开展市民讨论会，向市民说明设施对环境的影响、环境保障措施、调查结果等。在项目建设和运行阶段通过采取向市民公开说明建设方案、开展公益服务和签订安全协议等形式接受公众监督，每年进行数次的环境监测，全部向居民公开。贯穿全过程的公众参与制度设计和丰富多样的公众参与方式保证公众在项目建设的任何环节都可以有效发表意见。

（三）社区在环境治理中发挥重要作用

日本公众参与制度高度重视居民组织和社会团体的作用，充分发挥社区在环境治理中的作用。社区积极参与相关政策的制定，并在社区居民中进行教育和推广。为了保证环评过程和结果的独立性、公正性和公信力，环评机构和专家不是由环保行政主管部门指定，而是由中介机构或者公共团体予以选任。此外，地方公共团体也会定期向公众发表公害调查及监测的结果，以使公众清楚公害的状况，并建立由公众代表参加的公害监督委员会，将公众的意志反映到公害控制中。

（四）充分发挥环保社会组织的作用

在日本，政府鼓励社会环保组织参与环境保护工作，每年会出资一定金额来资助百余家环保社会组织开展活动，国家和地方政府成立不同层次的环境保护组织，这些环保组织参与主体范围广、地位平等。日本环保社会组织为社区提供环境保护的教育及学习的机会，对政府及私营部门的行为进行监督，提交环保相关建议，为政府及公司管理者举办环保相关的研讨会。环保社会组织充分发挥桥梁和纽带作用，推动市民、企业和政府有效沟通互动，在“邻避”项目公众参与中发挥了重要作用。

（五）完善的环境教育制度

日本公民对自身权利有更为清醒和深刻的认识，在公众参与认知和社会环境方面表现较为成熟，更注重以法律和制度手段保障自身的权益，这主要是源于日本的环境教育制度。日本政府在环境厅设置环境教育专门官、设立日本环境教育学会、扶持环保社会组织开展科普活动，这些体现了日本对环境教育的高度重视。例如为了消除民众对垃圾焚烧的恐惧，日本政府、学校和社会各界都特别注重社区层面的垃圾焚烧知识科普和环保宣传，通过参观教育、公益宣传、科普论坛等方式，向公民科普和宣传项目相关领域的专业知识，培养社会公众的责任意识。在垃圾焚烧发电厂建设运营时高度关注社区融合，让民众了解相关科学知识的同时也向公众开放厂区，让公众随时了解焚烧厂的运作情况。环境教育切实提高了日本公众的环境意识，使日本公众的环境保护由被动参与转化为主动参与，同时为公众参与提供了有效的途径。

三、中国 “邻避”项目公众参与问题

对比日本，中国涉环保“邻避”项目公众参与的研究起步晚，“邻避”项目公众参与在法规体系建设和实际参与能力方面均存在一些不足。

（一）缺乏贯穿项目建设始终的公众参与法律规定

从现有法规制度上讲，中国公众的环境保护权未在宪法中明确立法，中国相关法律法规规定了单位及和控告相关污染的权利的事后补救，但缺乏有效的事前防范和事中制止。中国的公众参与在环评阶段有明确的法制要求，项目的选址、建设和运行等其他阶段，渗透了公众参与的理念，也采取了召开座谈会、组织参观学习等个人检举保障公众参与监督权的手段。在最容易爆发“邻避”事件的项目选址论证阶段，“邻避”项目的选址决策过程仍然相对封闭，公众参与的方式相对被动，行政管理机构对公众参与的形式、内容、程度有着绝对的管理权。

（二）环保社会组织参与“邻避”项目环境保护能力有待提高

环保社会组织在环境保护公众参与的主体方面发挥着重要作用，但其发展制约因素较多。大部分环保社会组织热情很高，鼓动性很强，但是由于对“邻避”项目具体工艺技术装备水平缺乏系统、科学的认识，或对国家政策不了解或者理解不深入，自身定位不明确，以及缺乏有效组织公众参与的途径，容易错误地解读和夸大环境问题，引导公众盲目参与。以垃圾焚烧项目为例，一些反对垃圾焚烧的环保组织对“二恶英”的过度负面宣传，使得“二恶英”被妖魔化，对项目推进起到负面效果。

（三）公众自身的参与素质不足，参与能力欠缺

公民自身的参与素质是影响参与效果的重要原因。中国公众参与素质与日本相比仍存在较大的差距，除政府对公众意见的重视程度不够以外，公众自身对于如何有效地进行公众参与缺乏了解，例如在广州番禹垃圾焚烧发电厂案例中，多数居民仅考虑自身诉求，这使得政府很难在决策中对公众意见进行有效反馈。中国公民的公众参与意识不强，普通市民很少主动寻求专家或者非政府组织的帮助，这使得公众处于一个较为被动的地位。由于缺乏专业的指导，普通公众的反馈也很难得到政府的认可和采纳。纵观中国近年来多地发生的涉环保项目“邻避”事件，部分公众“非理性参与”现象普遍存在。群众以集会游行、示威抗议、散播谣言等非理性参与引发公众与政府之间的冲突，严重影响社会秩序。

四、日本经验对中国 “邻避”项目公众参与法规制度完善的启示

（一）建立贯穿项目建设始终的公众参与法律制度体系

完善“邻避”项目公众参与法规制度，建立贯穿“邻避”项目建设始终的公众参与的制度体系。在“邻避”项目兴建之初，提供类似的渠道让尽可能多的利益相关者参与决策议程，通过这种以利害相关人为基础的政策过程，使“邻避”项目所在社区变成“自愿型社区”，减少“邻避”冲突发生的可能性和降低冲突的成本。另外注重公众参与的有效性，可在传统召开座谈会、论证会、听证会的基础上，采取上门投递、随水电账单投递、放置在人流密集区供随机抽取等方式公开项目信息，发动居委会等群众自发组织收集调查问卷，扩大公众对于“邻避”项目信息的获取渠道。

（二）完善公众参与代表选拔机制

目前中国公众参与主体范围窄，公民多以个人身份参与行政决策程序，这种参与不利于意见的集中表达，常造成“人微言轻”的局面。建议完善公众参与代表选拔机制，优化公众参与主体结构。关于参与主体的人员构成，首先考虑拟建项目附近居民的公众代表，通过拟建项目附近的社区（或者村委会）组织居民采取自下而上的选举方式选择公众代表，形成“以社区组织为公众代表”层次的参与代替“个人”层次参与，有效规避选择性参与，拓宽居民参与的广度和深度，从而最广泛地收集居民意见，集中反映拟建项目附近不同社区的意见。

（三）发挥环保社会组织的力量

鉴于近年来中国环保社会组织对“邻避”项目的高度关注，对垃圾焚烧发电、PX等重化工等行业的技术装备水平和环境影响有了较为理性的认识，建议以法律形式赋予环保社会组织除环保公益诉讼外其他参与“邻避”项目行政决策的权利。在公众参与中引入环保社会组织帮助收集、整合公众诉求和意见，并可以代表公众利益和政府进行沟通协商，搭建沟通桥梁，传达社情民意，缓和项目附近居民与政府之间的矛盾，并通过其丰富的环保知识、组织经验以及对本地情况的了解，有针对性地弥补目前公众参与的不足，帮助解决公众“不知道如何参与”的问题。

（四）推动公众参与意识和能力的提高

多渠道、多层次开展环保宣传教育。立足学校，将环境教育纳入学校整体发展规划，融入渗透到学校管理及教学的各个环节。立足社区，组织环保志愿者、基层环保干部进社区，摸清群众身边的环保诉求，发放环保宣传资料，组织环保活动等。立足重大环保节日，开展有深度的环保活动，如组织公众参观环保科普基地、污水处理厂、空气自动监测站、垃圾发电厂等，全面提升公众的环境认知水平。此外，通过多种渠道普及环保法律知识，帮助公众正确了解参与环境保护的权利和义务，引导公众合理有序参与“邻避”项目，打消“法不责众”的搭便车心理，合法维护自身权益。