垃圾焚烧发电项目如何“起死回生”？

■文 / 黄瀞漪

摄影/沈波

2016年6月25日，湖北仙桃市部分群众聚集抵制仙桃市生活垃圾焚烧发电项目工程。6月26日，仙桃市人民政府新闻办公室发布通告：经市委市政府研究，决定停止生活垃圾焚烧发电项目。2017年4月，仙桃市委市政府决定重启项目建设。2018年4月15日，该项目投产试运行。在国家社会科学基金项目“公众参与视域下的环境群体性事件预防治理机制研究”（项目编号：17BSH081）支持下，本文研究了“邻避”冲突的仙桃市垃圾焚烧发电项目如何“起死回生”和实现原址重建。

“邻避”冲突的仙桃市垃圾焚烧发电项目如何“起死回生”实现原址重建？

一、“起死回生”的经历

2014年，为创建国家卫生城市、推进美丽乡村建设，湖北省仙桃市推进城乡环卫一体化改革，将城市环卫服务向乡镇、农村延伸，生活垃圾统一清扫收集处理。当时，该市每天产生的生活垃圾约800吨，春节高峰期达1200吨，只有填埋一种垃圾处理方式，仅有的一座生活垃圾填埋场严重超负荷运行，且剩余库容仅能坚持1—2年。面对“垃圾围城”的困扰，仙桃市决定启动垃圾焚烧发电项目建设。

项目于2014年6月开工建设，采用BOT模式，至2016年6月底完成直接投资2亿元，完成投资比例80%。2016年6月25日，部分群众聚集起来抵制项目建设，爆发群体性事件。6月26日，经市委市政府研究决定，停止项目建设。

2017年4月，仙桃市委市政府发出《致市民朋友的公开信》，决定重启项目建设，并表示要让仙桃循环经济产业园项目成为湖北第一、中国一流的示范项目，成为仙桃建设水乡田园城市的基础性、关键性的工程项目。

2017年5月3日，升级版垃圾焚烧发电项目在原址重新开建，并于2018年4月15日投产试运行。该项目一期每天垃圾焚烧量约580吨，每天发电量约19万度，上网电量16万度。经历群体性事件后能够在原址重建,这在中国并不多见。

二、“邻避”冲突发生发展的共性原因

当前中国邻避运动的高发领域是垃圾焚烧设施、PX等项目建设，其中，垃圾焚烧发电项目引发的邻避冲突在数量上较为突出。邻避现象发生的共性原因有：

（一）环境敏感项目易成为社会矛盾的集中点

（二）决策信息不透明，科普宣传不到位，惠益共享机制不成熟，埋下冲突根源

长期以来，中国经济社会发展决策主要是“自上而下”的模式，政府决策信息公开不足，容易引致公众的对立和不信任。科普宣传不细致、不耐心，以及部分垃圾焚烧发电企业管理不到位，导致周边群众环境健康权益受损，让群众难以建立信任。

（三）政府或企业应对冲突方式不当，往往致使冲突升级

政府或企业等主体的风险意识不强，风险防范与化解体制机制不畅，前期不重视群众呼声，不能及时化解矛盾，导致群众负面反馈叠加，长期得不到疏解，致使冲突升级，最后爆发群体性事件，对社会稳定和政府公信力造成严重损害，也让一些民生工程承担了不必要的损失。

三、项目成功重启的经验总结

仙桃成功重启生活垃圾焚烧发电项目，走出“一闹就停”的怪圈，其工作经验可以总结如下：

（一）依法依规决策，由人大决议重启项目

2017年初仙桃市“两会”上，20个人大代表团的137名人大代表提出的建议和部分政协委员的8件提案，均希望重启垃圾焚烧发电项目。仙桃市人大城乡建设和环资委提出《关于重启生活垃圾焚烧发电项目加快建设循环经济产业园的议案》。议案提出：“重启生活垃圾焚烧发电项目时机成熟。市人民政府应认真办理137名代表提出的建议，切实履行主体责任，确保项目顺利重启、早日建成运营。”

2017年4月19日，仙桃市九届人大常委会第三次会议正式通过了重启生活垃圾焚烧发电项目、加快建设循环经济产业园建议的决议，为重启项目提供了法律支撑。仙桃市委、市政府顺应代表、委员呼声，在充分征求市民意见、得到广泛认同支持后，决定依法依规按程序重启垃圾焚烧发电项目、建设循环经济产业园。

（二）市委市政府高度重视，作为“一号工程”

仙桃市成立市循环经济产业园建设指挥部，下设办公室和综合协调组、工艺优化组、宣传舆论引导组、工程建设组、环境整治组、信访维稳组六个工作组，抽调相关职能部门人员集中办公，统一协调推进项目建设各项工作。此外，制定了《仙桃市循环经济产业园建设维稳应急预案》，根据预案加强应急演练，做好人员、物资、制度保障，确保循环经济产业园建设平稳推进。

同时，仙桃市委要求各级各部门和广大党员领导干部担当政治责任，不折不扣执行市委市政府的决策部署；严格要求各地各相关部门严守群众工作纪律，确保项目建设各项任务落实落地。

（三）升级项目规划,打造样板工程

仙桃市委市政府重新调整规划，将原有生活垃圾焚烧发电项目调整为建设循环经济产业园，总投资20亿元，规划建设“一园五厂（场）三基地”，“一园”即2000亩的生态景观公园，“五厂（场）”即生活垃圾焚烧发电厂、生活污水处理厂、餐厨垃圾处理场、建筑垃圾处理场、污泥处理场，“三基地”即环保教育基地、科普教育基地、市民教育基地，并提出要将项目建设成为湖北省样板工程。全面升级路网结构，确保垃圾运输车辆不穿城而过。通过产业园建设，带动周边6个村落路、桥基础设施建设和旅游、生态种养产业发展，让群众从项目建设中实实在在获益。

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（四）组织外出考察，进村入户宣教,倾听心声，满足合理诉求

仙桃市先后组织20多批次群众代表2000多人，前往江苏常州、广东南海、浙江杭州等地，参观考察固废处理环保产业园、垃圾焚烧发电项目和盈峰集团，让群众身临其境、思想“转弯”。在宣传教育活动中，全市近万名党员干部“在村农户走访全覆盖、在外人员宣讲全覆盖、在家人员见面全覆盖”，入户上门讲政策、谈问题、问需求，帮助群众解开思想“疙瘩”、卸下心理“包袱”。

此外，仙桃市委市政府还积极组织专家宣讲、开展媒介宣传、组织大型课会宣教，最大程度覆盖群众。在宣教中倾听群众心声，了解百姓困难，及时解决了群众反映的问题，最大限度满足群众的合理诉求。

（五）严格全程监管，邀请群众监督

引导企业自律。仙桃市督促项目方盈峰科技投入5000多万元，对5大系统15个项目的设备进行升级改造，超净烟气处理系统排放指标远优于国际和欧盟排放标准。同时，加强部门监管，在项目复工后，对项目建设工程质量和进度，安排相关部门实行跟踪管理。

邀请群众监督。仙桃市发放200张义务监督员证，邀请群众参与全程监督，让市民随时能够持证进厂了解情况。同时，面向社会实时公开项目建设、运行过程。

（六）重视群众发展需求

项目重启之后，仙桃市委、市政府将项目周边区域6个村纳入美丽乡村建设范畴。投资1亿多元重点实施通畅、绿化、亮化、净化、治污工程，着力改善生态、生产、生活环境，6个村蝶变为美丽乡村，群众真正尝到了甜头。

一系列工作解开了群众“心结”。2017年4月28日，该市对33.93万份调查表回收统计，99%的受访群众认为循环经济产业园是环境工程、民生工程、发展工程。2017年5月3日，升级版垃圾焚烧发电项目在原址重新开建。

四、化解邻避冲突的思考

中国已经涌现出一批成功化解邻避冲突的案例。仙桃案例之外，比较典型的还有杭州市余杭区垃圾焚烧发电厂在群体性事件爆发之后仍得以顺利建设。其主要经验就在于取信于民，决策过程体现“以人为本”的理念，把利益补偿政策作为项目建设的配套制度，让项目建设为民服务。如何成功化解危机，让项目“转危为安”，并“起死回生”？化解环境敏感项目邻避效应的经验可以总结如下：

（一）做好信息公开，保证公众的知情权，同时强化环境教育和环境科普

公众反对项目建设的原因多出于不了解，仙桃市委、市政府、投资方等通过组织群众前往垃圾焚烧发电项目实地考察、进村入户开展科普活动、组织专家宣讲等方式，及时化解群众困惑，保障公众知情权，同时让谣言失去传播空间，为项目重启提供了思想基础。

(二)完善公众沟通协调机制，保证项目重启合法合规

政府在决策过程中要开展充分的沟通协商，了解公众关于项目建设的意向。仙桃垃圾焚烧发电项目重启过程中，共有137名人大代表提出建议、部分政协委员提出8件提案，希望重启垃圾焚烧发电项目。仙桃市九届人大常委会通过重启建设的决议，为重启项目提供了法律支撑。

（三）严格环境监管，促进公众监督，构建互信

公众对监管方和企业缺乏信心与信任，是中国式“邻避”效应的重要心结。只有严格环境执法，让守法成为常态，鼓励公众监督，重塑社会互信，才能疏解公众顾虑。仙桃市委、市政府督促企业升级改造设备，提高排放标准的同时，发放200张义务监督员证，主动邀请群众参与项目建设、运营的全程监督，让市民随时能够持证进厂了解情况，很大程度上增强了公众对项目的信任感，为项目建设顺利推进和运营建立了互信。

（四）建立惠益共享机制，增进公众获得感。

政府在决策过程中应把利益补偿政策作为邻避项目建设的配套制度，让受项目影响的群众得实惠、得实利，让群众卸下心理负担，真正理解、支持项目建设。仙桃市将项目周边区域6个村纳入美丽乡村建设范畴，升级项目建设，建成生态景观公园、科普教育基地等，都让群众从项目建设中实实在在获益，提高了群众的获得感，为项目重建争取了认同。

在中国，爆发过群体性事件的项目重启建设的难度较大，仙桃市化解邻避冲突，让垃圾焚烧发电项目得以重启并顺利投产，其案例对中国面临邻避问题的地方政府有一定的借鉴意义。作为典型案例，该垃圾焚烧发电项目及循环经济产业园后续的运营也将持续受到较高的关注，“起死回生”之后，如何“生生不息”？这是仙桃项目未来需要面临的持续考验。