中国的“邻避”问题与治理路径

■文 / 孔祥涛

近年来，各地频发的“邻避”活动，把“邻避”风险推到中国国家治理的前沿位置。正确认识和科学治理中国当前发展阶段的“邻避”问题，对于推进国家治理体系和治理能力现代化，打好重大风险防范化解攻坚战，促进经济发展，保障改善民生，维护社会稳定，推进“五位一体”总体布局，实现中华民族伟大复兴中国梦具有重要意义。

一、中国“邻避”问题的特点

当前，中国进入“邻避”问题多发期，“邻避”活动不断，愈来愈为公众关注和政府重视，成为国家治理的急迫问题。

当前中国的“邻避”活动，有以下特点和趋势：

（一）指向相对集中

2007年至2018年发生的“邻避”活动，主要针对垃圾焚烧发电建设项目、PX等化工建设项目。前者属于公共设施建设项目，后者属于工业设施建设项目。涉及这两类项目的“邻避”活动占比最高，社会影响也最大，如农药（湖北潜江，2016年）、造纸（江苏启东，2012年）、金属制造（四川什邡，2012年；黑龙江大庆，2017年；辽宁朝阳，2018年）、超高压输变电（北京石景山，2009年；贵州贵阳，2016年）、核材料设施（广东江门，2013年；江苏连云港，2016年）。与此同时，麻风病医院（海南海口，2014年）等建设项目也引发了“邻避”活动。

（二）居住共同体一致参与

与征地拆迁、企业改制等经济利益问题涉及群众固定、身份单一不同，“邻避”活动参与者是项目选址所在乡村、城市的各阶层居民。他们作为生活共同体结合到统一行动中，集体向政府或企业表达诉求。在部分活动中，具有资本资源的间接利益相关者（如选址附近房地产开发商、加工制造业小企业主）充当了环境利益直接相关者（普通居民）的组织者和后援。有的活动中，科研人员、教师学生、公职人员首发倡议。一些与“环境”诉求无关的其他诉求人员也加入其中。极少数对社会不满人员借势发泄私愤，实施打砸等暴力行为，使环境诉求活动转向。

（三）情绪化、非理性表达与合理诉求融为一体

“邻避”活动通常采取未经依法批准的聚集方式，参与者往往态度执着、情绪激烈，非要将项目逼停不可，有的甚至诉诸暴力，情绪化、非理性、非法定程序特点突出。有的倡议者、参与者违背科学常识和事实，排斥国际公认的垃圾焚烧发电技术，提出“天下无焚”，或散布“国外规定PX设施与居民区相距100公里”“PX属于剧毒性致癌物”等不实之词，鼓动把国内所有PX项目“搞垮”。当然，在个别大中城市的“邻避”活动中，和平理性、注重从科学技术、工艺和法律规定层面与政府和企业进行沟通的已经出现，标志着中国诉求表达的新方向。

（四）自媒体组织发动蕴含巨大社会风险

微博、微信、QQ等社交平台和自媒体在中国普通民众中广泛使用，彻底改变了诉求活动的组织动员方式。各类信息和活动倡议，无论真假正误都有可能迅速广泛传播，因而与20世纪80年代国外“邻避”活动不同，中国“邻避”活动的发起组织者具有更大能量，一个县域内临时响应结成的网上群组短时间内即可达数千人。在城市“邻避”活动中，“无中心化”特征明显，网上多点自发接力、甚至异地隔空传声的不固定人相继充当鼓动引领者。由于多头无序、素质不一，活动失控的风险很大。

（五）区域、领域有蔓延之势

从厦门、大连，到上海、北京、广州等超大城市，到普通县城，都出现了分散的、规模大小不等的“邻避”活动。乡村发生的“邻避”活动特别是针对垃圾处理项目的抗议活动不时发生。而且，环境敏感型项目所涉领域有所扩大。“邻避”活动虽就数量曲线而言时起时伏，但总体呈增长之势，迎来“拐点”还需要若干年的艰苦努力。

（六）经济社会发展付出巨大代价

部分“邻避”活动促成政府、企业与参与者良性互动，推动所关注设施项目规划选址建设方案更加科学合理、技术工艺显著提升、运行生产更加安全规范，促进了项目与人和自然的和谐，维护了群众合理的环境权益、经济利益。但许多“邻避”活动由于自身的盲目性和偏狭性，迫使一些保障改善民生所急需的基础设施建设项目（如生活垃圾焚烧发电厂）、保障国民经济健康发展所急需的制造业项目（如PX项目）、清洁能源项目（如中法核循环项目）无法正常落地、开工建设或投入运行。“一上就闹、一闹就停”，给广大群众生活、城乡发展、国家经济造成巨大损失。

摄影/陈宝成

二、中国“邻避”问题的根源

近年来，中国“邻避”问题之所以凸显，与当前所处发展阶段和现代化快速进展密切相关。

（一）工业化突飞猛进

制造业是国民经济支柱。在美国，化工产业是第一产业。发展石化产业是中国经济发展的必然要求。20世纪，中国PX产业发展缓慢，但供需相对平衡，2000年国内自给率为88%。2000年至2010年，PX产业迅猛发展，产能跃居世界第一，而抗议PX项目的“邻避”活动就是发端于该时期。

（二）城镇化快速发展

2016年中国214个大中城市生活垃圾产生量为18850.5万吨，填埋量占比60%，焚烧量占比仅35%，普遍面临“垃圾围城”的困境。增建垃圾焚烧发电设施成为各地技术上的优先选择。在此“刚需”背景下，随着更多垃圾焚烧发电厂的兴建，“邻避”活动又出现了一波小高峰。

（三）环境敏感期来临

2002年，中国人民生活总体上实现了由温饱到小康的历史性跨越。2016年，人均GDP从2012年5940美元提高到8000美元，接近中等偏上收入国家水平。与发达国家情况相似，到此发展阶段，中国进入环境敏感期，人民在追求物质富裕的同时，空前关注环境权益、生命健康。

（四）主要社会矛盾转化

中国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。供需矛盾由较低层级向更高层级转变，人民美好生活的需求从物质文化领域扩大到物质文明、精神文明、社会文明、政治文明和生态文明等领域，对民主、法治、公平、正义、安全、环境提出强烈需求。环境敏感型设施项目建设，不仅事关群众环境利益，还关系其安全利益、民主权益和法治、公平、正义。

三、中国“邻避”问题的性质

中国的“邻避”问题是发展中的问题，总体上属于人民内部矛盾性质，是当前社会发展阶段人民内部矛盾在环境敏感型设施项目建设领域的特殊表现，是新时代利益关系协调方面需要研究解决的重大课题。

（一）从利益关系角度而言，环境敏感型设施建设涉及多重利益矛盾

即国家利益、地方利益、企业利益、群众利益之间的矛盾，设施选址所在地少数群众利益、设施选址所在地之外多数群众利益、公共利益之间的矛盾，设施选址所在地群众长远利益、当前利益之间的矛盾。必须分类探索形成环境敏感型设施项目所涉利益关系的法律、政策和制度框架，科学平衡各种利益关系，维护和发展群众利益，确保公平正义。

（二）从公民权利角度而言，环境敏感型设施项目建设涉及群众多方面利益和权益

项目规划、选址、立项、建设、运行等环节，涉及设施选址所在地群众的环境权益、健康权益、经济利益、知情权、参与权和监督权等民主权利、维护自身合法权益的法律权利。因此，不能将此类项目作为一般的产业项目，或作为普通的公共设施项目看待，必须结合公民权益等角度“另眼相看”、单独运作。要着眼“五位一体”总体布局，将经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设统筹融入设施选址所在地群众利益和权益维护发展中，创新完善民主决策、社会治理等方面制度机制，扩大公众参与，加强文化沟通，促进经济互惠，加强共建共治共享，推动项目与人和自然和谐。同时，也要教育群众承担相应法律义务，依法表达诉求、主张利益，决不能以诉求的部分合理性作为非法行为的“通行证”，以违法方式施压，危害公共安全、社会稳定。

四、中国“邻避”问题的治理路径

“邻避”问题既是社会利益冲突问题，也是复杂的公共管理和公共政策问题。“邻避”问题是综合因素影响的结果，除了设施对周边地区环境的负外部性影响外，还包括社区群众对于项目的知识和风险的信息了解有限，缺乏专业知识，对设施的技术、工艺不信任；对项目投资方、管理者安全运行或政府严格监管缺乏信心；对选址建议方案的评估情绪化，对问题、风险和成本的看法有狭隘地方主义特点；受恶意信息、伪科学知识干扰；反对行为付出的成本较低，而反对行为获得成功的可能性较高等。其中，感知经济利益、感知风险、信任是影响设施接受度的关键因素。鉴于此，学者们首先提出通过开发技术或转移危害，降低设施对周边地区的负外部性影响，根除设址社区居民生命、健康面临的风险。这是其他措施发挥作用的根基。同时，在政治路径方面，建议打破传统的政府主导型的强制设址和冲突治理方式，在决策制定程序中引入多元主体参与，增进政府、企业、专家、公众等之间的信任。向公民提供充分信息，通过制度化的设址程序保障公民参与的有效性，保证设址社区居民的需要和优先权得到表达和满足，并将公民参与和技术努力相结合。在经济路径方面，建议考虑环境正义等政治伦理问题，建立补偿与回馈等治理机制，对设施选址周边居民提供经济补偿，增加其就业机会和额外税收收益，为其提供免费服务，建立外部监控、安全补偿和保险制度等。西方发达国家总结经验教训，制定一套科学系统完备的规章制度和措施，有效减少“邻避”问题的发生。

中国对“邻避”问题的治理，还处在艰难探索的阶段，但已形成明确思路和行之有效的政策措施。坚持以人民为中心、在发展中保障和改善民生，坚持创新、协调、绿色、开放、共享新发展理念，实现平衡、充分、高质量发展，坚持“增强忧患意识、防范风险挑战要一以贯之”，坚持推进国家治理体系和治理能力现代化，把生态环境风险、环境社会风险纳入常态化管理，系统构建全过程、多层级风险防范体系，是解决中国环境社会风险问题和民生问题，破解“邻避”困局的根本出路。

（一）抓好环境风险和安全风险防控

以群众健康、环境安全为首要，科学选址规划建设，采用国际先进技术工艺装备设施，强化项目单位内部管理和安全生产，将环境影响控制在国际标准内。加强环保监管执法，最大限度防控环境和安全生产风险。对重大环境敏感型项目，加强环保监管执法。在部分省市开展试点，打造“示范”项目并加以推广，让成功项目“说话”。坚持问题导向，排查在建和已运营项目的风险隐患，整治环境污染突出问题，赢得公众信任。

（二）以制度化方式补偿和发展群众利益

妥善协调各相关方利益，建立项目周边群众利益补偿政策制度机制，统筹谋划、同步推进项目建设与项目地产业化绿色化发展，努力让群众从项目建设和区域发展中受益，做到利益共享、发展成果共享。

（三）及时深入动态地评估和化解风险

把项目决策的社会稳定风险评估作为刚性制度执行。及早评估，尽可能与项目酝酿同步启动。要动态评估，将评估工作贯穿项目酝酿、规划、审批、建设、运营全过程。要深入评估，找全找准风险点，科学评估风险等级，精准提出风险防控化解措施和应急处置预案。

（四）扩大公众参与

坚持以人为本、公开透明，通过公示、听证、座谈等多种方式，坦诚进行信息公开，面对面加强社会互动，广泛听取利益直接相关者和非直接相关者的意见建议。把风险评估、治理作为民主协商的过程，根据群众和社会各界的意见建议完善决策方案，科学民主决策。项目建设和运营过程中，要邀请群众代表、环保组织、媒体、专家参与监测、监督、评价、反馈，取信于民，增强政府和企业的公信力。

（五）高位统筹和加强宣传引导工作

建立相关部门参加的项目推进舆论引导机制，充分利用自媒体和主流媒体发布正面信息，传播中央精神和专家学者科学的声音。地方政府要发挥群众工作优势，组织各方力量做好群众思想工作。强化风险沟通理念，以主动有力的风险沟通对话减少群众风险误判。让群众“眼见为实”，组织群众和民间环保组织代表赴成功落地的项目进行考察，帮助他们形成正确认识，打消疑虑。

（六）全面依法治理

政府首先要依法行政，依法定程序推进项目建设。企业也要依法建设和运营。对项目推进过程中不严格进行社会稳定风险评估、违反行政决策程序盲目决策、严重侵害群众利益和合法权益的，要严肃查处。对风险防控不到位，引发严重不稳定事端的，严格按照有关规定进行责任查究。坚持“邻避”问题的人民内部矛盾性质，对具体的“邻避”活动区分性质、正确引导、依法规范、多管齐下。要教育团结保护绝大多数群众，允许其在认识“邻避”问题过程中走弯路，引导群众自我教育、相互教育。对个别不依法反映环境和民生诉求、实施违法犯罪行为的，要依法处理，不能让其行为成“气候”。对插手利用“邻避”问题、破坏安全稳定的境外势力，要依法防范打击。

（七）强化风险监测预警和应急处置

项目单位和政府主管部门要实时监测项目风险情况，加强风险识别、分析、研判，及时预警防范。要制定突发事件应急处置预案。对突发公共危机事件，要根据事件等级及时启动应急预案，各方协调联动、综合施策，及时依法妥善处置，严防环境、安全和经济利益等风险扩大升级、发生连锁反应。

（八）推动完善顶层设计

分级建立联席会议制度，加强统筹谋划、综合协调、督促指导。完善政策法律措施，制定环境社会风险治理指南，明确程序、标准、指标体系，为全国性治理提供科学统一的规范。政府、公众、企业、媒体、社会组织要联动推进。建立专家库，对拟建、在建项目一对一跟进指导。加强对“邻避”问题的基础性、系统性、学术性、本土化研究，分类建立数据库，跟踪研究动态、趋势、特点及治理经验教训，为治理工作提供科学指导。