经略海洋背景下海洋牧场若干法律问题分析——以威海市海洋牧场为例

汪 倩 李丽丽 徐梦琪

海洋占据了地球表面积的71%，海洋中丰富的资源使海洋成为很多国家抢占的区域。1982年颁布的《联合国海洋法公约》明确规定了各国的海洋经济范围，但随着陆地资源的过度开发，各国纷纷转战海洋。过度开发海洋，使得环境破坏、资源稀缺，生态环境逐步得到人类重视，从而促进了海洋牧场的发展。海洋牧场，是以修复海洋生态环境、养护海洋资源为目的的海洋人工渔场。这一概念兴起于日本、韩国，我国于20世纪60年代第一次提出“海洋农牧化”的战略思想，这一理念在近几年得到了飞速发展，各省市加速推进海洋牧场的现代化建设和科学研究。2013年，《国务院关于促进海洋渔业持续健康发展的若干意见》明确要求“发展海洋牧场，加强人工鱼礁投放”。2017年农业部印发《国家级海洋牧场示范区建设规划（2017—2025年）》，明确了建设国家级海洋牧场的基本条件和申请程序，提出到2025年在全国创建区域代表性强、生态功能突出、具有典型示范和辐射带动作用的国家级海洋牧场示范区178个，推动全国海洋牧场建设和管理科学化、规范化。

建设海洋强国是中国特色社会主义事业的重要组成部分，2018年6月习近平总书记在山东考察时指出，建设海洋强国，必须进一步关心海洋、认识海洋、经略海洋，加快海洋科技创新步伐。山东、广东、浙江等省相继发布加速推进建设海洋强省、发展海洋经济的相关方案。《山东省海洋牧场示范创建三年计划》明确指出要确立海洋牧场“一体、两带、三区、四园、多点”的空间布局，探索海洋牧场建设新技术、新模式，推进海洋牧场生态化、装备化、信息化、产业化发展。《广东省海洋经济发展“十三五”规划》提出，到2020年全省海洋生产总值超过2.2万亿元，年均增长8%，占全省地区生产总值比重达到20%。新建和完善人工鱼礁区10个，升级维护人工鱼礁区50个，构建海洋牧场10个，完成10个以上海岛的生态修复。浙江省在《关于修复振兴浙江渔场的若干意见》中明确提出“到2020年，将建成6个海洋牧场，累计增殖放流各类水生生物苗种100亿尾（粒）”。

一、海洋牧场的概念和内涵

在中国，海洋牧场的理论可以追溯到20世纪60年代。1965年，中国科学院院士曾呈奎提出过“耕海牧渔”的想法[1]。海洋牧场是指在一个特定的海域里，基于海洋生态系统原理，通过投放人工鱼礁、增殖放流（养）等方法，构建或修复海洋生长、索饵或避敌所需的场所，改善海域生态环境，实现渔业资源可持续利用的新型渔业生产模式。

依据海洋牧场的功能，可将海洋牧场分为四种主要类型[2]：

1.增殖型海洋牧场

以增殖渔业资源和产出海产品为主要目的的海洋牧场。增殖型海洋牧场产出多以鱼、虾、贝、海藻和海参、梭子蟹等海珍品为主。

2.养护型海洋牧场

以保护和修护生态环境、养护渔业资源或珍稀濒危物种为主要目的的海洋牧场。生态修复型海洋牧场属于目前海洋牧场受鼓励的发展方向。我国北方地区往往以近海中小型生态修复海洋牧场为主，南方地区以外海大中型生态修复海洋牧场较多。

3.休闲观光型海洋牧场

以休闲海钓为核心，注重全产业链、全服务链衔接，打造吃、住、行、游、购、娱等配套和特色鲜明的“海上高尔夫”。

4.综合性海洋牧场

我国在建的牧场多以综合性海洋牧场为主，一般兼顾一项或多项功能，最常见的是在增殖型海洋牧场开发休闲垂钓功能，在修复型海洋牧场中开发休闲观光功能和鱼类增殖功能等。

关于海洋牧场的概念和内涵，多是从海洋生态的角度阐释，在政策法律层面的探讨鲜有见闻。作者认为海洋牧场的法律内涵为：具有改善和修复海洋环境功能的新型渔业模式，它的建设和经营涉及法学、水产学、环境科学、海洋工程学等多个学科。

本研究在调研山东省威海市五大国家级海洋牧场示范区的基础上，归纳出目前地方海洋牧场在经营和建设中存在的法律问题和监管空白点，从而提出相关法律建议，为海洋牧场的建设发展提供法律支持。关注海洋牧场推行过程中存在的法律问题，并加固预防措施，防患于未然，才能使城市海洋牧场走得更稳、更远。

二、山东省威海市海洋牧场及其管理情况的调研

1.基本情况

目前，山东省威海市有5家国家级海洋牧场示范区，分别是山东荣成北部海域示范区、山东爱莲湾海域示范区、山东荣成市南部海域好当家示范区、山东荣成市桑沟湾海域示范区、荣成俚岛东部海域鸿源海洋牧场。

（1） 山东荣成北部海域示范区

山东省荣成北部海域国家级海洋牧场示范区位于荣成市成山镇北部海域，拥有30余千米海岸线，25万亩天然海域，海域冬暖夏凉，年平均水温12℃，水深流急，海底礁石密布，藻类品种繁多，浮游生物丰富，水质天然无污染，达到国家一级水质标准，海水含氧量丰富稳定，盐度常年保持在 28‰～30‰，最适合海参、鲍鱼、海胆等海珍品的繁殖与生长，是中国最大的野生刺参自然生长、繁育基地。该示范区由山东西霞口海珍品股份有限公司承建公司，注册资金6 000万元，是全国第一家取得有机食品认证的海参企业。

该示范区的人工鱼礁采用方形钢混整体构件建设，共布置了13个单位人工鱼礁，纵向间距约100米，横向间距约100米，共计35 100立方米，单位人工鱼礁设计尺寸为57米×57米，100个方形钢混整体构件组成1个单位鱼礁，鱼礁单体间距为3米。另外配套建设管护平台2座，购置管护船4艘，移植海藻1 850万株。

（2）山东爱莲湾海域示范区

山东爱莲湾海域示范区总面积10万亩，地处寻山街道爱莲湾海域，由威海长青有限公司建设，2015年11月被农业部列为第一批国家级海洋牧场示范区。

公司创建于1956年，下属企业20余家，总资产20亿元，是集育苗、养殖、加工、科研于一体的农业产业化国家重点龙头企业，先后获批国家首批高技术研究发展计划成果产业化基地、全国科技兴海示范基地、全国现代渔业种业示范场、国家级海洋牧场示范区、山东省现代渔业园区。目前，公司年养殖产量达40万吨，产值10亿元，所有养殖产品全部通过了无公害农产品认证，形成了“陆地一个牧场，海上一个牧场，海底一个牧场”陆海统筹的现代海洋牧场发展模式。

（3）山东荣成市南部海域好当家示范区

山东省荣成市南部海域好当家国家级海洋牧场示范区（以下简称好当家海洋牧场）由山东好当家海洋发展股份有限公司（以下简称好当家公司）承担。依据项目所在海域的海洋动力学及地理位置特点，在用海面积56.956 1公顷的四边形海域内，选择约20公顷海域用方形钢筋混凝土构件礁、石块礁建设20个人工鱼礁，鱼礁总规模为7.543 4万空方。据统计，本项目工程总投资共计2 860万元。

海洋牧场的开发和建设带来了巨大的经济效益，渔业资源量大幅增长，开发休闲海钓产业，带动旅游、食宿、交通、钓具制售、船艇修造、水产育苗等产业的发展。海洋牧场人工鱼礁项目采取边建设边投放海参苗种的方式运作，取得了良好的经济效益。此外，好当家海洋牧场的建设有效带动了沿岸地区休闲海钓，水产品育苗、养殖、加工，外贸行业，交通运输业，餐饮旅游业等相关产业的发展。

（4）山东荣成市桑沟湾海域示范区简介

山东荣成市桑沟湾海域示范区位于荣成市桑沟湾海域，面积688.852公顷，属第二批国家级海洋牧场示范区。牧场按照“礁、鱼、船、岸、服”五配套的建设方案，利用牧场资源实现渔业产业的转型升级，带动辐射养殖、育苗、加工、销售、旅游等相关产业的发展。公司海洋牧场年收入超过4 000万元，有力地促进了渔民增收、渔业增效。

（5）成山鸿源海洋牧场简介

成山鸿源海洋牧场位于荣成市俚岛东部海域，面积503.655公顷，属第三批国家级海洋牧场示范区。以“亲海娱乐、海上采摘”为主题，建有3 100平方米休闲旅游码头和游客中心、2个1 500平方米海上平台，购置集海上观光、垂钓、餐饮、住宿于一体的观光艇3艘、海上脚踏船10艘及其他游乐设施，年接待游客18 000余人次，营业收入4 000余万元。

三、威海市海洋牧场产业现存的法律问题分析

1.海洋牧场的安全问题

（1）海洋牧场的礁体影响航行安全问题

我国的礁体投放数量多但规模偏小，且规划存在不合理现象，一些地方只是简单地投放石料、破旧船体、混凝土构件等，投入之后缺乏定期维护和监管。受风浪或潮水的影响，礁体可能会发生位移形成暗礁。加之海洋牧场的渔网投放，对航行安全造成极大的隐患，尤其是对渔船等小型船艇来说，缺乏先进的探测工具和专业的技艺，在海洋牧场区域内可能存在很大的航行安全风险。

（2）海洋牧场平台本身存在安全问题

海洋牧场的发展带动了海洋牧场平台快速发展。海洋牧场平台一般用来进行生态环境检测、生态观光、休闲垂钓等，目前已建成自升式、半潜式、漂浮式、移动式等不同类型的海洋牧场多功能平台。海洋牧场平台在承载海洋牧场管护这一基本功能的基础上，衍生出一系列相关联的新功能，目前主要可以开展海洋牧场生态环境监测、牧渔体验、生态观光、安全救助等工作。海洋牧场多功能平台是新生事物，目前我国的法律法规还没有对海洋牧场平台进行管控的规范。

山东省《海洋牧场平台试点管理暂行办法》从安全环保、登临人员管理等方面进行了规范，但从执法检查情况看，仍然存在一定的安全隐患：一是有的平台建造程序不完备，手续不全，一定程度上影响了平台的建造质量。二是有的平台运营企业使用未经海事部门或渔业部门检验的船舶运送游客，并有超载的现象，一些游客登临平台未穿救生衣。三是有的平台运营企业安全管理制度不健全，有的企业未制订应急预案，未开展应急演练，对平台安全运营造成威胁。四是平台运营企业安全消防意识不足，存在火灾隐患。

2.海洋牧场经营中涉及的船舶等海事海商问题

海洋牧场平台经营中运送游客至平台的船舶通常由渔船或者快艇改建，一是起到运送游客到海洋牧场平台的运送功能，从这方面看这类船舶属于客船的范畴；二是具有休闲旅游功能，游客在乘船同时观光海上风光，从这方面看也应当属于休闲渔业船舶的范畴。也就是说海洋牧场平台运送游客至平台的船舶兼具客船和休闲渔船的功能。

（1）作为客船功能，这类船舶的监管部门为各市（县）海事主管机关。通过调研发现很多运送船都是船长小于5米的小型船，由渔船改造的（船上增加一些座椅），实际上基本处于“无人管”状态，因为这类船舶很难得到海事部门和船舶检验机关的登记和法定检验。

根据《中华人民共和国船舶登记条例》第五十六条第一项规定，5米以下船舶（小快艇）船长不足5米，不属于《中华人民共和国船舶登记条例》规定船舶长度范围。根据《船舶与海上设施法定检验规则（内河小型船舶法定检验技术规则2007）》，5米以下船舶（小快艇）无相应的检验技术规则。也即船舶检验机构不会对此类船舶颁发检验登记证书，海事主管机关也就没有相应的监管检查标准。而现实情况是，很多船长小于5米的小型船或游艇在旅游旺季一批批地运送游客去往海洋牧场平台，这些大量未经登记和检验的船舶设备简陋，有的甚至座位都不固定，救生衣和救生圈的配备数量远远不达标。

（2）作为休闲旅游船舶功能，这类船舶的监管部门为各县市的海洋与渔业部门。

根据《威海市休闲渔业船舶管理办法》第三章第九条，休闲渔业船舶应当具备下列条件：①具有有效的渔业船舶检验证书；②具有有效的渔业船舶登记证书；③捕捞渔业船舶还应当持有捕捞许可证书；④符合国家和省有关休闲渔业船舶检验规定的要求；⑤木质渔船船龄不超过10年，钢质渔船船龄不超过15年，玻璃钢渔船船龄不超过20年；⑥船长不小于8米，主机功率不小于14.7千瓦，设有甲板；⑦配备符合从事休闲渔业活动要求的船员；⑧法律法规规章规定的其他条件。也就是说，威海市规定的休闲渔业船舶要求为船长不小于8米、从事休闲渔业活动的船舶，故上述小于5米的船舶又被排除在此规定之外。小于5米的船舶不属于休闲渔业船舶范畴，海洋与渔业部门对此也无监管标准。

海洋牧场多功能平台现在在旅游上是个大热点。但是由于海洋牧场处于海洋中，海洋的风险不容忽视，游客的安全应当被放在第一位，对相应的运输工具的检验监管尤其更应严格。现实情况是有一部分船舶处于海事部门和海洋渔业部门监管的空白之中，处于无人管的状态，存在很大的安全隐患。

3.海洋牧场海域使用权、承包权法律问题

我国海洋牧场的兴起时间不长，海洋牧场的建设管理要求较高，因此对海洋牧场的承包使用也提出了较高的要求。通过走访调研发现在海洋牧场海域使用权和承包上有以下几点问题：

（1）海洋牧场海域使用权批准时间短，使用金标准过高。

海洋牧场承包手续复杂，必须取得明确具体用途的海域使用权，实践中海域使用权的时间往往只有10～20年的时间，而海洋牧场的前期建设需要投入大量的时间、人力、物力、财力，投入之后无法取得即效收益，依据《海域使用管理法》等法律法规，届时平台还应当依法予以拆除，恢复海域原状。因此过短的使用权时间会一定程度上挫伤海洋牧场建设的积极性，此外，使用金标准过高也是阻碍海洋牧场大规模发展的原因之一。

（2）海洋牧场存在重建设、轻管理、审批后用海不规范等问题。

从各地的政策、法规可以看出，各地主要关注海洋牧场的前期建设，而建成之后管理缺失，导致海洋牧场使用混乱，渔民私自捕捞，后续监测和管理监督不到位，管理目标发生偏差，片面追求经济效益与短期利益，一定程度上也制约了海洋牧场综合效益的发挥。

四、法律对策及建议

1.重视海洋牧场区域内航道安全和平台安全，明确安全责任主体

第一，关于海洋牧场区域内的航行安全，建议从审批到建设运营阶段，有关部门可以从以下几个方面考虑：海洋牧场区域是否已经存在或将来会存在“禁航区”；对海洋牧场区域内航行的船只，是否有必要设定特殊条件；海洋牧场相关工程的施工建设是否存在影响既有航路航行安全的可能。

如果存在上述问题，相关的准入条件以及建设要求由相应的管理部门进行设置，如果在海洋牧场区域发生航行安全事故，相关的事故主体和海洋牧场的经营方都可能成为责任主体。

第二，关于海洋牧场平台安全，严格遵守《山东省海洋牧场平台试点管理暂行办法》的相关要求，务必落实游客安全管理，督促企业严格建立游客登离台账，强化游客全过程安全监控；警示广大游客一定要乘坐正规合法船舶登临平台，并按规定要求穿着救生衣。

图1 海洋牧场休闲渔船安全监管职责分工建议

2.规范海洋牧场运送游客船舶准入机制

船长小于5米改建船舶从事海洋牧场平台游客运送的问题，现在在我市海洋牧场旅游基地中是普遍存在的现象。根据《中华人民共和国海商法》第3条，船舶是指海船和其他海上移动式装置，但是用于军事、政府公务和20总吨以下的小型船艇除外。由此可见海商法将20总吨以下的小型船艇排除在船舶的范围内，用于运送海洋牧场游客的小型船艇基本上不属于海商法的管制范围内。这类船艇的监管处于法律空白点，需要加以完善。

建议加强对于此类船舶进行运送游客和休闲旅游的监管力度，要么明确禁止此类船舶从事经营活动，要么明确相关的登记、检验程序和监管部门。正在制定中的《威海市海上安全管理条例》（草案）可以考虑将此类船舶列入休闲渔船的管理范畴，由海洋与渔业部门履行监管责任。

3.重视建成后的监管，发挥各职能部门联动机制

在对海洋牧场的走访调研中发现，我国对海洋牧场的建设还处于初期阶段，对海洋牧场重建设、轻监管，前期建设投入大量精力，然而建成之后缺乏有力的监督管理，出现了例如不按审批要求使用海域、周边渔民私自捕捞、环境监管不到位、平台安全存在隐患等问题，因此应当建立定期监管机制，层层压实责任，确保工作落实。

目前海洋牧场属于海洋渔业部门监管，但海洋牧场建设和运营情况复杂，涉及渔业、环保、安全、消防、旅游、公安等多个部门，因此建议由当地政府牵头，联结上述相关部门，组建联动小组，从海洋牧场的审批、建设到后期的运行、监管，形成一个统筹联动的有机体，彻底杜绝问题发生之后各单位推诿的现象，为海洋牧场的健康发展提供保障。考虑到海洋牧场船舶管理的特殊性，参考普通渔船、小型客船等安全管理模式，借鉴发达国家的管理模式，建议海洋牧场船舶安全监管职责分工如图1所示，从而形成以渔业行政主管机关为主、其他行政管理部门为辅、行业协会和社会团体为第三方技术支持的管理模式。

4.建议出台地方性的海洋牧场管理条例，构建扶持海洋牧场发展的法律体系

近几年国家大力推进“绿色海洋”“经略海洋”，海洋牧场出现繁荣景象，从国家以及省级层面出台了很多文件和法规，例如农业部《关于印发〈国家级海洋牧场示范区建设规划（2017—2025）的通知〉》、山东省《海洋牧场平台试点管理暂行办法》。市级层面，连云港市于2017年出台了《连云港市海洋牧场管理条例》，这是全国第一部关于海洋牧场的单项法规，其中对连云港市海洋牧场的规划建设、开发经营、生态保护、监督管理、法律责任等方面作出了明确的规定。

2017年威海市政府发布《威海市人民政府关于加快海洋牧场建设推进休闲渔业发展的意见》中提出加快现代化海洋牧场建设，推进休闲渔业持续健康发展，提出了美好愿景，可以看出市政府对海洋牧场发展的重视。但另一方面可以看出，目前我国没有专门规范海洋牧场的法律法规，虽然一些地区出台了管理条例，但层级较低，只适用于本地区，缺乏普适性，各省市虽然出台相应文件，但不属于法律法规，只有指导意义，缺乏法律效力。因此，建议在国家层面制定具有统一指导意义的法律法规以前，威海市可以考虑出台《威海市海洋牧场管理条例》，作为适用于本市区域的专门的海洋牧场法律法规。这对地方发展海洋经济、保护生态环境、经略海洋必将起到积极的促进作用。

五、结语

关心海洋、认识海洋、经略海洋，发展海洋强国战略的逐步实施，威海的现代化、国际化海洋牧场的建设步伐不断加快，经济建设离不开相应法律法规的保驾护航，制定和出台海洋牧场产业政策和法规就是要通过政策、法律和法规支撑，使海洋产业成为经济发展的强势产业，带动地方经济和地区的长足发展。