社会转型发展下的乡村治理体系建设

郑建勋

(中共齐齐哈尔市龙沙区委党校，黑龙江 齐齐哈尔 161000)

人的全面发展、经济社会的全面进步带动了社会结构的巨大变迁，农村产权的多元化和经济运行模式的市场化促使着中国乡村社会结构也发生急剧转型，这就要求与社会结构、社会基础、组织基础相配套的农村社会乡村治理体系与之科学的建立、完善和运行。

首先，农村社会结构发生转型、阶级结构出现变迁，必须加强顶层政策设计，满足利益多元化需求。根据浙江大学2004年“农村收入多元化与农民阶层分化的互动研究”课题组在江浙川等五省的专题调查研究：农村劳动职业构成中，农业劳动者占34.9%，农村管理者占4.6%，农村智力劳动者占6.7%，雇工占12%，个体工商户占20.2%，农民工占13.3%，乡镇企业管理者占3%，私营企业主占2.1%。[1]有学者利用“五普”资料数据、国际职业社会经济地位指数（ISEI）和国际职业声望量表分析研究统计后发现，位于社会底层的农民占社会阶层总人数的64%左右。2008年中国社会科学院以职业类别和社会成员在劳动力市场中的位置所区分的六个阶层及其比重，农民阶层占42.3%。[2]调查还显示：农民阶层向工人阶层的转化，也是中国社会改革开放、经济社会发展的结构性变化的显著特征。职业分化需要建立有效的管理机制协调各方利益、整合社会资源。农村社会结构在制度政策发展的大背景下，乡村治理体系机制也就必然适应时代和社会的需要做出调整。必须认真看待经济社会发展过程所形成的多元利益格局，充分包容乡村基层民众利益诉求，鼓励并尊重不同群体、个体的利益，并能够有效地将公共利益与个体利益结合起来，并以此作为政策顶层设计的出发点和落脚点，解决农村社会阶层日益分化和多元化的结构特征与利益需求多元化的矛盾，维护农民利益，维护社会稳定。

其次，基层政府管理与乡村基层自治协调运行，真正发挥法治精神的效力。在我国，社会管理的绝对主体是政府，关键调节点是也是政府。“自治”的关键在基层政府和乡村委会依法行政、依法办事、依法治理。

经验证明，基层自治既不能由政府包办、彻底行政化，也不能脱离政府的监管、指导和帮助，而基层政府必须根据本地的实际情况和需求，依法进行调节。在基层自治组织治理能力良好、各项制度正常运行的情况下，政府工作以服务、保障和支持为主;而在自治组织陷入无序、无能、瘫痪和困难之际，政府就需要积极介入，承担扶助指导的责任。当基层自治组织内部出现腐败、贿选、被黑恶势力把持等情况时，政府则应该及时介入，依法处理，恢复自治组织的正常秩序。

因此，乡村社会治理的法律、机制建设及完善就必须进一步加强，真正让法律成为乡村社会治理的基本准则。

首先要完善中央立法、地方立法和社会规范的治理体系，为乡村治理提供丰富的制度资源。中央立法要围绕全国乡村治理的主要矛盾和主要问题着重加强顶层设计，解决全局性、整体性的主要问题；地方立法要围绕区域特点，重点解决地方区域事项的主要问题；社会规范要围绕基层自治的主要事项，从社会行为、社会事务和社会活动三个主要方面，规范社会行为主体。从而形成中央立法、地方立法和社会规范的治理体系，实现制度的兼容性、整体性、针对性和有效性，为乡村治理创造科学合理的制度资源。

其次，在乡村治理法律和社会规范的框架体系下，政府等社会管理部门应按照法律规定进行社会管理与行政，严格规范行政行为，高效、廉洁、公开、透明，依法履行社会管理的职责。乡村村民及乡村社会组织要以法律和社会规范为基本的行为准则，自觉提高参与社会事务的积极性，体现对公共事务的共同意志。同时，运用社会规范最大限度的预防化解民间矛盾纠纷。实践证明，以村规民约为主体的社会规范，对于矛盾纠纷的预防、调节和有效化解具有重要作用，是乡村社会和谐发展和社会整合的有效纽带。它能够充分容纳基层民众利益诉求的表达，鼓励并尊重不同群体、个体的利益，能够有效地将公共利益与个体利益结合起来；它能够促进民众广泛参与，培养和提高民众政治参与的精神、自我管理的能力，可以通过民主讨论决定身边的重大事务，化解许多难以解决的问题，避免了矛盾的扩大、问题的激化，从而减轻了整个体制的运行成本。

再次，实现乡村社会的有效治理必须构建自治、法治、德治相结合的治理体系。

自治是核心，是“常态机制”，是实现社会有效治理的根本目标和途径，并同法治相结合。法治是自治与德治的“保障机制”。德治是“润滑机制”，对自治与法治的有效补充。[3]三者的有机结合是一个科学的整体，而不是简单的数学相加或排列组合。有学者在以“成本与稳定因素”和“单一治理方式”的善治类型模型进行分析后得出：自治、法治、德治不是一个层面的治理方式，自治可单独实施治理，其他二者需依靠其他组织方能独立实施；三者在一定的组织配合下均可单独运行，达到善治；各种善治类型特点不同，成本与稳定性也各不相同。[4]

乡村治理中“三治”的结合又必须是在具体实践基础上的科学融合。各地的实践表明，不同地区、不同时段，都有不同的内涵。“三治”各要素之间只有在理论与实践相结合的基础上，通过科学实践，精准发力，深度融合，进而选择最适宜的治理组合，实现最佳的善治类型。同时，在治理过程中，还要处理好政府自上而下的“管理”和基层社会自下而上“自治”的关系。