杭州市城中村改造模式及困境探析

张蓉蓉

(杭州市保障性住房建设管理办公室,浙江 杭州 310006)

改革开放浪潮席卷之下,随着城市化进程的推进和城市建设用地的扩张,原本处于农村的耕地或集体土地被不断征用,原有的农居点逐渐被城市建成区包围,但土地性质、户籍制度、社会保障等方面都和城市居民有很大不同,形成了独特的“城中村”。随着城乡二元制度对立的不断增强,城中村因为其环境脏乱、治安较差、部分村民素质不高等原因,成为了影响城市整体环境的顽疾。

城中村是城乡二元体制的产物,同时具有城市和农村的双重特质。站在农村的维度上看,城中村用地仍然为集体土地,住户仍为农村户籍,管理机构仍为村委会,养老、社保等不能享受城市居民待遇；站在城市的维度上看,城中村已处于城市建成区内,村民的经济生活已完全融入城市生活圈,村民也已脱离农业生产,以服务业或分散零星的第二产业为主。

城中村改造是很多城市发展过程中要面对的重大难题,北京、广州、深圳、西安等大城市在城中村改造的过程中都形成了自己的特色。杭州自1998年开展城中村改造以来,逐步开展撤村建居和城中村改造工作,逐渐形成“大项目带动”“政府主导、政府做地”等具有杭州特色的城中村改造之路。

1 杭州城中村改造的基本情况

1.1 “十三五”以来国家、省、市对城中村改造的 新要求

杭州市从1998年就开始推进城中村改造,截止到“十二五”末,杭州市主城区范围内286个城中村中已有246个完成了撤村建居,其中68个城中村在2015年底前已改造完成,改造完成率为27.6%,剩余的178个村尚未启动改造或正在改造过程中。

2015年12月,中央城市工作会议在北京召开。2016年3月,中共中央、国务院出台《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》,均提出“到2020年基本完成现有城镇棚户区、城中村和危房改造”目标。为全面贯彻中央和省、市决策部署,进一步加快城中村改造,彻底改善城中村群众居住环境,促进社会和谐稳定,杭州市政府决定开展杭州市主城区城中村改造五年攻坚行动(2016—2020年),并出台了《关于开展杭州市主城区城中村改造五年攻坚行动(2016—2020年)的实施意见》(市委办发[2016]38号,以下简称《实施意见》),要求至“十三五”期末,基本完成主城区城中村改造,将主城区城中村打造成配套完善、生活便利、环境优美、管理有序的新型城市社区,城中村居民“获得感”明显提升。“十三五”期间,杭州将已办G20峰会，世界短池游泳锦标赛，将举办第19届亚运会等重要国际活动,进一步城中村改造有助于提高人民生活品质，这对改善城市形象，实现城乡统筹,有着重大的战略意义。

1.2 “十三五”期间杭州主城区城中村改造的基本 方式

根据《实施意见》,杭州市主城区城中村改造主要的改造方式有三种,分别为拆除重建、综合整治和拆整结合。其中拆除重建是指按照城市总体规划要求对城中村实施整村改造；综合整治是指通过拆除违法建筑，完善配套设施，整治房屋立面，提升环境品质，体现村域特色等五个方面,对农居建造时间较短，基础配套设施相对完善，村容村貌较为整洁的城中村进行整治；拆整结合是指对城中村部分区域实施拆除重建，部分区域实施综合整治。

根据各城区自主选择,并由市规划部门最终确定,尚未完成改造的178个城中村中,有155个村采取拆除重建的方式进行改造,有14个村采取综合整治的方式进行改造,有9个村采取拆整结合的方式进行改造,其中选择拆除重建方式进行改造的村占了87%。各类改造方式,均采取政府主导的方式进行。

从上述数据中可以看出,绝大多数城中村选择了拆除重建的方式进行改造,只有小部分村落选择了综合整治或拆整结合——即保留全部或部分农居的方式进行改造。城中村改造究竟该选择何种模式,后G20时代的杭州城中村改造工作究竟要如何开展,值得我们进一步探索。

2 后G20时代杭州的城市更新与城中村改 造模式的探索

2.1 城中村在杭州后G20时代城市建设中的地 位和意义

G20峰会带给杭州的重大意义在于全面提升了杭州城市的综合实力、创新活力、人文魅力和国际影响力,为建设世界名城打下了坚实的基础。杭州市委发布了《关于全面提升杭州城市国际化水平的若干意见》(市委[2016]10号),文件指出,面对举办2016年G20杭州峰会和2022年亚运会的重大机遇,杭州城市国际化发展进入了重要“窗口期”,必须全面提升城市国际化水平,加快杭州现代化建设,努力让人民群众共享更好环境、更好发展、更好生活。

后G20时代,城中村改造对更新城市空间，提升环境质量，优化产业布局有着重要意义。首先,城中村改造根据总体规划对城市功能布局进行完善,对“一主三副六组团”及六条生态带的城市格局进行进一步优化；其次,城中村改造通过对违法建筑的拆除，打通断头河、断头路，整治环境面貌,改善社会治安等途径,使人居环境质量得到了提升；再次,通过对原有城中村中低级、零散的产业进行整合,结合“特色小镇”“互联网+”等新兴产业,盘活城中村经济,优化产业布局,促进城市经济。

2.2 杭州城中村改造过程中两种模式的分析

杭州城中村改造的过程中,主要采取的三种模式中,其中拆整结合可以看作是拆除重建和综合整治的折中,故从主要模式上看,其实分为两种,即拆除重建和综合整治。两种模式除了表面上的“拆”与“不拆”外,究竟还有哪些因素影响着实施主体的选择,在这里笔者将从城市功能、社会层级、产业结构三方面进行逐一分析。

2.2.1 城市功能——重塑与修补

采取拆除重建模式的城中村,根据城市总体规划和控制性详细规划对于原村落实施应拆尽拆,拆除后的地块根据城市规划的用途重新建设,原村落所在区域的空间结构被全部打破清除,空间结构进行重塑,使之符合或贴近现代城市建成区的普遍功能要求,即大部分为住宅(出让地块或安置地块)和商业办公用地,小部分为文化体育医疗教育等用地。

采取综合整治的城中村,除了对违法建筑或一些违章的悬挂、广告等物品进行清除外,基本不改变原有区域的空间结构,同时对于原村落中用地结构不合理、城市功能不完善的区域进行梳理和补充,比如对村落中原有的零星村集体工业进行搬迁,打通断头河、断头路,完善各类配套基础设施和公共服务设施等。

就城市总体布局来看,拆除重建更能一劳永逸地解决原城中村带来的“城市病”,同时为城市建设赢得了宝贵的空间,但是对原有空间结构的一概抹杀,在城市肌理的延续和历史文脉的继承上又存在粗暴和武断。虽然拆除重建也会根据规划要求保留部分文保历史建筑,但显然难以代表原有城中村和村域特色和历史记忆。

2.2.2 社会阶层——排外与包容

众所周知,城中活跃着大量的流动人口,尤其是城中村位于市中心却拥有和周边住宅区对比相对较低的房租和生活成本,更吸引着许多外来务工人员、城市低收入人群、学生等人群的涌入。在某种程度上,因为公租房(廉租住房)的准入条件苛刻,城中村更是代替行使了一部分住房保障的隐形责任。虽然外来人口的涌入使得城中村周边的环境脏乱、治安较差,但对于外来人口本身来说,却具备着比普通住宅区更高的吸引力。城中村拆除重建后,原有村民进入新建的安置房小区。

随着安置房小区建设水平日益向一般商品住宅靠拢,小区中的生活水平也已日益翻升。根据笔者实地走访,以杭州城北的城中村三宝村为例,未改造前城中村中,房主将原来的农民房分割为20多个房间,每间小房间的房租大约为300元/月；改造后,新建的安置房小区“三宝郡庭”一套三室二厅的房源房租为7 000元/月。新建的安置房小区环境管理都可以和商品房媲美,也吸引了许多学生、年轻上班族甚至外国人的求租,但显然已将靠廉价生活成本生活的社会中下阶层拒之门外。除了房租,周边的生活配套设施,如饭店、理发店、水果食品店等,新建的安置房小区也远远高于城中村。

王海龙[1]认为,传统的城中村改造过程中,政府大多会将改造重点集中在本地村民上,而忽视了外来人口的利益。改造过程中,忽视低收入群体的现实居住需求,对外来人口与本地人口区别对待。政策方案缺乏均等性,是城市改造中缺乏包容性的体现。

2.2.3 产业结构——提升与整合

城中村内的产业结构基本以房屋出租业和各类小规模零售业为主的服务业和部分村集体工业为主,不但层次较低,而且缺乏合理的资源配置,因此产业结构不成体系,且与周边环境协调性较差。拆除重建后的城中村,村集体产业一般在10%留用地内落实,除房地产业外,留用地可采用各种模式进行开发,目前比较多的是采用商业办公、住宿餐饮或综合体模式。新开发的留用地能够适应周边整体配套需求,产业结构有较大提升。

而采取综合整治类型的城中村,则依托特有的地形、环境特点,对原有产业进行整合,重新规划出具有创新模式的“新型产业”,如依托旅游业、民俗业发展的各类民宿或农家乐,依托产业园区发展的各类新型小镇等。前者如杭州著名的青芝坞(玉泉村)、白沙泉(金沙港村)、梅家坞(梅家坞村)、龙坞茶镇(大清村)等,后者如基金小镇(玉皇村)、文创小镇(山一村)等,也同样在城中村改造中起到了修复产业结构的功能。

3 两种城中村改造模式各自面临的现实困境

杭州开展城中村改造工作已近20年,随着大项目带动及各村的自主改造,对于大部分处于一般建成区内的城中村,均是采用拆除重建模式进行改造,政府从彻底根治城中村的考虑出发,也更为鼓励拆除重建模式进行改造。但不论是采取哪种方式进行改造,在大视野外,还存在着许多现实困境。

3.1 规划困境

城中村的改造模式最主要取决于规划。单元控规中地块的用地性质、道路、河道走向往往决定着现有区块是否要进行拆迁。通常来说,规划用途为住宅、商业、公共服务类的城中村均采用拆除重建模式进行改造,土地征为国有后,除了必须建设的安置用房及各类配套设施外,其余地块均可挂牌出让,政府从中获益。但是若城中村地处特殊区域内,政府的拆迁成本无法收回,便往往会采取综合整治的方式进行逃避巨大的拆迁成本。

上述这种特殊情况,最具有典型性的即为江干区笕桥机场附近的水墩、笕新、俞章、横塘、同心、黄家等6个城中村。这6个村受机场净空和周边生态防护带影响较大,大部分用地为非建设用地或有限高要求的建设用地,无法出让,也无法就近建设安置房。故这6个村按照规划本应应拆尽拆,但政府考虑到入不敷出的拆迁成本,最终仍然选择了综合整治的方式进行改造,暂时与控规形成妥协。

从规划的严肃性来说,这样的做法显然是不合适的。但在政府将城中村改造看作城市“腾笼换鸟”的最后一张牌时,也就可以理解了。在建设用地极为紧缺的杭州主城区范围内,也只有依靠城中村改造进行城市土地的更新,才能创造更多的财政收益。着眼于土地经济带来的利益,这无疑是后G20时代很长时间内政府促进投资的重要手段之一,城中村改造在这其中扮演的角色一眼可知。如果不能带来利益,政府宁愿抱残守缺,也不愿空费辛苦。

3.2 资金困境

政府为了加快城市更新,鼓励城中村改造按照规划应拆尽拆。但是近20年的改造过程中,改造成本较低的城中村都已改造完成,剩下的城中村都是硬骨头。这些城中村往往位于城市中心地段,周边地价高昂,村民对拆迁成本的预期也较高。要想彻底完成这些城中村的改造,不花费大量的资金是不可能的。如何做好资金平衡,往往是政府考虑的第一要务。

为了推进城中村改造,在2016年市委市政府出台的《实施意见》中在资金政策上给了极大的优惠。对于改造模式为拆除重建的城中村,平衡用地可享受扣除相应税费外土地出让金全返的政策,而综合整治和拆整结合类的城中村则无法享受此条优惠(即使拆整结合类可能会存在平衡用地)。尽管土地出让金全返包含了改造区域内配套基础设施和配套公建均由辖区政府建设的前提,但是这一条让利政策还是在很大程度上影响了政府对于城中村改造模式的选择。反言之,选择综合整治和拆整结合的城中村因为无法享受本条优惠政策,则在整治过程中投入的所有资金均为纯支出。

政策的这种设计无疑是从侧面鼓励拆除重建——这和政府希图从城中村改造带动城市更新的初衷是一致的,政府甚至允许最初选择综合整治或拆整结合改造模式的城中村可以按照实际情况将改造模式“升级”为拆除重建,这就无疑使得采用整治类改造模式的城中村陷入了重重的资金困境。

3.3 管理困境

采用拆除重建模式改造的城中村,在原村拆除后,一般会新建安置房小区或购买调拨其他安置房源对原村民进行安置(杭州现行安置政策为“1+X”安置办法,即被补偿人选择1套安置房,其余安置面积均以货币方式进行补偿)。新建小区采取的现代化物业管理,一般来说能够满足社区管理的基本要求,但也存在着人际关系缺失、乡土关系被剥离等后遗症,而违章搭建、随意种花种菜、不缴纳物业费等情况也经常发生,在物业管理的整体水平上也无法和一般的商品房小区媲美。

而综合整治类的城中村,因为一般未打破原有的空间结构和社会集群,而整治工作又着重于硬件设施的完善(如立面整治、违法建筑拆除、完善配套设施),往往在短时期能达到较好的成效,但是缺乏可持续性,一段时间后城中村的整体环境仍然会重蹈覆辙,自发形成各类违章搭建、卫生死角,而村民也未能真正完成从农村居民到城市居民的身份转换和认同。

不论是拆除重建还是综合整治,改造后的城中村社区在管理上都存在各种困境,这些困境往往导致改造得不彻底。

4 结 语

城中村改造是城市治理的重大问题之一,对于低效城市土地的再开发再利用,已是一线或准一线城市面临的重大难题。在城市新增建设用地越来越少，18亿耕地红线不可触碰的前提下,如何保证城市健康、高效的运转、生长,各个城市均在各自尝试各类办法。杭州以政府主导的以拆除重建为主，综合整治或拆整结合为辅的城中村改造模式确实在一定程度上确保了改造的强度和高效,却也在一定程度上存在着资金困难、长效管理困难、文脉保留困难的情况,而城市原有的阶层也在打破和重建的过程中。这种变化给城市带来的是正面影响还是负面影响,还有待时间的进一步检验。