乡村振兴背景下农民土地权益保障存在的问题及对策

程传胜

摘要    党的十九大报告提出的实施乡村振兴战略是把解决好农业、农村、农民问题作为全党工作的重中之重。农民是乡村振兴的主力军，而振兴乡村就要始终坚持以人民为中心，以保障农民的利益为导向，带动农民致富，带动农村振兴。但是，长期以来，农民的问题得不到解决，农民的权益更是得不到保障，实际权益的缺失成为了实现乡村振兴的绊脚石，需要引起重视并亟待解决。因此，保障农民权益将成为实现乡村振兴的关键举措和重要环节。本文对农民权益缺失存在的问题、原因进行分析，了解保障农民权益的重要性和必要性，并提出解决对策，从而稳步推进乡村振兴战略的实施。

关键词    乡村振兴;农民土地权益;问题;原因;对策

中图分类号    F323.2        文献标识码    A

文章编号   1007-5739（2019）24-0255-04                                                                                     开放科学（资源服务）标识码（OSID）

Abstract    The implementation of the rural revitalization strategy put forward by the Party′s 19th National Congress report was to solve the problems of agriculture， rural areas and peasants as the top priority of the work of the whole party.The peasants are the main force for the revitalization of the countryside.To revitalize the villages，we must always adhere to the people as the center and protect the rights of the peasants，and drive the peasants to become rich and promote the rural revitalization.However，for a long time，the problems of peasants have not been resolved，and the rights of peasants have not been guaranteed.The lack of actual rights has became a stumbling block to the revitalization of the countryside.This problem needed to be paid attention and to be resolved urgently.Therefore，safeguarding the rights of peasant will become a key measure and an important link to achieve rural revitalization.This paper analyzed the problems and causes of the lack of peasants′ rights，understood the importance and necessity of protecting peasants′ rights，and proposed measures and strategies to solve this problem，thus steadily promoting the implementation of the rural revitali-zation strategy.

Key words    rural revitalization;peasants′ land rights;problem;reason;countermeasure

我國是农业大国，也是人口大国。根据2017年网上调查数据显示，我国农业人口占全国人口的比例高达88%[1]。庞大的农业人口规模势必会给发展农村经济、实现农民奔小康带来重重阻力。不健全的基础设施条件，不合理的农村土地制度，未成规模的农业发展体系，尤其是不完善的农民权益保障制度，一直桎梏着乡村振兴战略的实施。因此，为保障农民的权益和利益，要深刻反思造成农民权益受损的原因，并力求探索维护农民权益的政策措施，实现农民权益的最大化，为走具有中国特色的乡村振兴道路提供强有力的支撑，为实现全面建成小康社会不懈奋斗。

1    农民权益保障的重要性和必要性

农民这一主体形象是建设社会主义国家、发展城乡经济、维护社会稳定的重要支柱。在农业人口逾80%的农业大国，农民更是扮演着不可或缺的重要角色[2]。因此，保护农民权益不受损，保障农民得到切实可行的利益，是维护社会稳定、发展社会经济、落实乡村振兴的重要一环。

1.1    保护农民权益是稳定社会的一剂良药

中国是发展中的农业大国，农民占总人口的比例位居第一。俗话说，农业兴，百业兴;农民富，国家富;农村稳，天下稳[3]。要维护国家长治久安，维护社会稳定，必须保障农民的权益和利益不受损，保障农民收入稳定。中国共产党作为执政党，能够长久执政，也需要发挥农民群众的力量，得到农民的支持和拥护。只有保障农民的权益才能保障社会的稳定、促进社会和谐发展。

1.2    保护农民权益是迈进小康社会的关键一步

习近平总书记曾在调研时提出：“小康不小康，关键看老乡，而且关键是要看贫困地区，贫困人口是不是都脱贫了，贫困县是不是都摘帽了”。而作为农业大国的中国，农民处于弱势群体，权益的保障显得至关重要。邓小平同志也曾指出：“没有农民的小康，就不可能有全国人民的小康;没有农业的现代化，就不可能有整个国民经济的现代化”[4]。同理，民以食为天，没有农业资源的供給，就没有小康社会的保证。而农业资源和农业经济需要大量的农业人口来供应，需要庞大的农民为中国人民乃至世界人民的生活做出辛勤的劳作。习近平总书记还一直强调“中国要美农村必须美，中国要富农民必须富”。在中国三大产业发展中农业作为第一产业，为第二产业和第三产业的发展兴旺做出了更大的贡献[5]。经济发展需要农业资源的供应，调动广大农民的积极性和热情，才能更好地服务农业经济，更好地服务农业社会，才能推进农业现代化，带动社会现代化，更好地指导我国早日实现小康社会。

1.3    保护农民权益是助推乡村振兴的重要一环

农民权益是农民和农村集体经济组织，依法享有财产所有、承包、经营、收益、消费的权利和利益以及农民行使民主、管理、监督的权利。乡村振兴面向的是农村振兴，带动农民致富。农民是“一家之主”，有权利享有自己的所得利益。而且，这也是对中国共产党始终代表最广大人民的根本利益的最好见证。保护好农民的权益，才能更好地助推乡村振兴。

2    我国农民权益保障中存在的问题

农民权益内容丰富，形式纷繁复杂，但总体来看，大致可以分为3个部分，即经济权益、政治权益、社会权益。“三农”问题归根到底是农民的权益问题，只有权益得到保障，“三农”问题才能得到根本性的解决。

自改革开放以来，农民的经济生活水平都得到了稳步的提升。在经济权益方面，农民的财产权益、市场主体权益以及收入分配权益得到了一定的保障;在政治权益方面，农民的政治参与、表达以及选举和被选举的权益基本上得到了保障;在社会权益方面，农民的劳动就业权益、文化教育权益、社会保障权益以及社会尊重的权益也得到了一定的维护和保障。虽然各项权益较之前都得到了一定的保障，但是，我国农民仍处于社会最底层，随着工业化、城镇化的快速推进，农民的各项权益在经济的飞速发展下也受到了不同程度的侵犯，农民权益保护的弱势地位并没有得到根本性改变，反而还出现了一系列新问题。

2.1    农民的经济权益

1982—1986年，国家连续5年出台了关于“三农”问题的中央一号文件，2004—2018年，国家又连续15年出台了以“三农”问题为主题的中央一号文件，都明确了“三农”问题的重要性[6]，特别是2018年的中央一号文件提出的乡村振兴战略，更是把“三农”问题推向了新高度。

2.1.1    财产权益。虽然我国家庭联产承包责任制的实现使亿万农民获得了集体土地使用权，但是为了进一步实现二元城乡经济体制，促进工业化城镇化的发展，实现农业农村的现代化，需要更多的农村土地通过土地承包、出租、转包、流转、国家征收等方式实现规模化经营[7]。因此，在土地流转征用过程中不可避免地出现损害农民财产权益的现象。

由于政府肆意扩大“公共利益”的范畴，对农民土地强行征收，如果征收困难，还会强迫农民进行低价转让，致使土地在流转和征收过程中，作为土地的所有者却不能有效发声。加之政府对失地农民低价的补偿，使农民造成巨大的财产损失。

2.1.2    市场主体权益。农民的市场主体权益主要是指农民作为市场主体在参与市场经济活动，如生产、交换、分配、消费等过程中，与其他市场主体的地位不平等，从而造成市场主体地位缺失的现象。自古以来农民在生产过程中所从事的并不是完全意义上的商品生产，自给性的存在限制了农民的产品生产[8]。农民在农业生产领域，如生产一些农副产品，生产的经营自主权也并非完全自己掌控，政府操控干预，在交换环节进行的垄断、价格歧视，以及不完善的保险政策和混乱的市场秩序都造成农民权益的缺失。而且在分配过程中不论是初次分配还是再分配，农民都处于被动状态，主动权却掌控在政府手中，对农民生产的产品进行不公平的分配，造成在享受公共产品和服务的利益上城乡居民有明显的不公，出现农民多劳少得的现象[9]。在消费主体上，城乡居民消费水平差距明显，消费能力的不足加之消费成本高于城市居民，农民的消费权益得不到维护反而严重缺失。

2.2    农民的政治权益

农民占全国总人数的比例位居第一，但在国家各层级权利机构中却处于劣势地位。如全国人民代表大会的选举与召开，能够参加大会进行选举和被选举的农民人数很少，而且农民的政治参与意识不高，范围小、渠道窄，这就决定了在参与政治决策时农民很难作为代表发声。在参与政治活动中，农民参加的多为一些低级别的活动，内容的单一性以及表达的局限性限制了农民表达自己意愿的权利。政治活动上的不平等和不自由，损害了农民的政治权益，让农民失去信心，如果农民站起来反抗，会造成社会动荡、人心不安，达不到稳定社会的要求，更不可能实现乡村振兴。

2.3    农民的社会权益

2.3.1    农民的劳动就业权益。劳动权和就业权是公民的一项基本权利，虽然《劳动法》是保护劳动者权益的基本法律，但是在真正实践过程中农民的劳动权益并未得到真正的保障。政府征收占用农民的土地，一部分农民被迫进城务工，一般进城务工的农民在城市中也得不到基本的保障[10]。如某些用工单位肆意拖欠农民工工资，单方面损毁、终止或是解除合同。农民在城市里容易受到就业歧视，在劳动力市场处于边缘性地位，很少能够从事自己满意的工作，大多数是城市居民不愿意从事的低等工作等行为，都对农民的劳动就业权益带来损害。

2.3.2    农民的文化教育权益。在资源配置方面，我国城乡公共文化教育资源一直以来分配不均，农村居民很难享受到城市居民所享有的丰富教育资源[11]。没有更完善的教育基础设施，也缺乏优越的教育条件。升学门槛提高，想要继续教育的农民难免会增加教育成本，农民受教育的机会再度减少，对农民来说这种城乡教育资源差距就是对自己文化教育权益的损害。

2.3.3    农民的社会保障权益。从保障范围上来看，农村居民的社会保障只是局部性的，并未覆盖农村全部地区和全部人群，而且能够覆盖到的地区和人群享受到的保障也非常有限，并未享受到如失业保险、社会福利、社会救助等，只是享受到狭义的农村医疗保险服务[12]。而且在享受这种保障的时候，由于各种原因，层层盘剥，到农民手中的福利所剩无几。同样，城市居民享受到的保障金也远远高于农村居民。在这种不平等的保障服务体系下，农村居民的社会保障权益严重缺失。

2.3.4    农民的社会尊重权益。由于农民占我国总人口的比重大，一直以来农民被赋予的身份概念代替了原有的职业概念。农民与市民之间就出现了差距，农民成为了所谓的“二等公民”[13]，这种差距更让农民在享受国民待遇甚至基本的社会尊重方面有缺失，不仅自己的农业劳动成果得不到认可，就连自己也受到其他职业人员的鄙视。这种不公平的待遇对农民的社会尊重权益造成了很大的影响。

3    造成农民权益缺失的原因

我国农民一直属于弱势群体，处于弱势地位。不论是社会地位还是自身权益都缺乏全面可靠的保障。而各种权益的缺失与损害并不是一蹴而就的，是各种因素综合作用的结果，其中既包括历史因素，也包括现实原因。

3.1    社会方面

3.1.1    社会认知度不高。农民的权益问题始终未能得到高度的关注和重视，是因为人们对农民的权益问题缺乏充分的认识。其中对农民权益是否存在问题，存在何种问题，问题是否严重认知不足，通常会认为这些问题不会成为真正的问题，因而也就不会刨根问底地去解决，也不知道是否能够解决好。

3.1.2    市场经济体系不完善、机制不健全。市场经济体系的不完善突出表现在社会主义市场经济体制宏观环境之下农村的经营管理模式与市场经济之间存在很大矛盾，农民融入市场困难重重[14]。而且，农民获取信息的渠道狭窄，信息流通不畅，特别是获取的价格信息滞后，对市场行情了解甚少，导致在生产、加工、运输、销售等各个环节都会出现与市场不接洽的现象。同时我国长期受二元城乡经济体制的约束，城乡经济差距持续拉大[15]。虽然我国开始意识到这种不均衡的城乡发展带来的弊端，逐渐实现城乡一体化，改革户籍制度、完善就业制度、土地制度、社会保障等各项关乎农民权益的制度。但是，长期受二元结构体制的约束，这种现象不可能在较短时间内消除，故要从根本改变，还需要足够的时间打破这种不均衡。

3.2    政府方面

3.2.1    政府职能缺失，作用不当。造成农民权益缺失的一个重要原因在于政府的职责履行不到位，行为不当。政府长期推行“挖农补工”的工业化战略形成的非农偏向意识还没有从根本上扭转[16]，有损农民的权益。虽然我国连续十几个年度出台的“中央一号文件”都强调要指导农村经济，指导农业发展，但是在实际实施工作中，如政策推动、立法保障以及监督管理等方面作用发挥远远不够。

3.2.2    法律制度的缺陷。完善的法律制度是维护农民权益的有效保障，但是我国的法律制度在立法上还存在着空隙。如在选举人大代表的权利上，农民成为人大代表的机会要远远小于城市居民。同时农民的法律地位还不够明确，能够保障农民权利的法律存在缺位，一些法律条例还存在着制度性的歧视和不平等。

3.3    自身方面

3.3.1    农民自身素质低，文化水平不高。农民的自身素质低体现在农民的文化水平低下、受教育程度相对低，甚至出现文盲集中在农村地区[17];教育经费、办学条件、办学设施、办学质量等都与城市差距甚远，优越的教育资源大多集中于城市。农民接受专业职业技能培训的机会很少，大多数农民进城务工都是以赚钱为目的，高成本的制约很少让农民付出代价去学习职业技能知识。因此，造成农民对市场经济发展的一般规律缺乏了解，对供求关系、价值规律、竞争机制更是知之甚少，农民的各项权益自然得不到有效保障。

3.3.2    农民数量多，组织化程度低。农民人数众多是农民权益缺失、得不到保障的最重要原因。我国农民数量多，造成人地矛盾突出，能够分摊到个人的共同利益相对变得更少，从而引发农民的不满。虽然国家在不断出台保护农民权益的相应措施和政策制度，但因农民人数多，这些政策措施出台和实施起来也比较困难，农民权益缺失以及受损的现象在所难免。

4    保障农民权益的对策

在我国农民人数最多，但拥有的权益相对较少，对农民权益的保障也存在各方面的漏洞和缺失。农民的权益问题能否有效解决以及是否解决好，关系到整个“三农”问题，也关系到乡村振兴战略是否能稳步推进并且有效實施。要解决农民群体的短板问题，必须制定相应的政策措施，维护农民权益，助推乡村振兴战略的实施。

4.1    转变观念，克服认知误区

农民占总人口的比例在80%以上，是促进中国经济发展的活力源泉。决策者要从全局角度考虑，切实解决好农民的权益问题，深刻认识到保障农民权益的重要性和必要性。只要保障农民的利益不受损，切实解决农民的自身发展问题，让农民也能公平地享受到发展成果，激发广大农民的劳动和工作热情，为经济发展添砖加瓦。

4.2    改革农村市场经济体制，建立社会保障体系

打破城乡二元经济体制，改革户籍管理制度，取消对农民工的就业歧视和限制。要全方位地推进农村的社会保障制度，健全社会保障体系，让农民真正参与到社会主义市场经济中，巩固农民的主体地位。在完善基本的服务体系上，扩大信息流通的渠道，让农民有知情权，真正参与到农产品生产、加工、运输、销售的各个环节。

4.3    强化政府的职能，落实政府责任

政府作为公共权力组织和公共利益的代表，要切实履行好自己的职责，在制定政策措施方面，要考虑周全，兼顾农民的利益。在实际工作中，加强立法监督体系建设，利用自身的组织优势全面有序推进各项制度的建设工作，要为农民的利益着想，把责任落到实处，才能有效地维护农民的合法权益。

4.4    完善法律制度，构建多层次的法律体系

农民往往因渠道不畅、程序复杂、诉讼成本高等一系列问题，造成权益得不到保障，生产积极性受到严重影响。因此，要根据农民的利益需求，制定保护农民利益的相关法律和制度规范，制定明确到具体权益的法律，例如《农村社会保障法》《农民权益保护法》等。农民在自己的合法权益受到侵害时，要极力维护;同时，对于那些侵害农民权益的行为，要加强监管并且予以坚决的打击，切实保障农民的权益不受损害。

4.5    改革教育体制，提高农民的科技文化水平

科技文化水平也会影响我国的综合国力，农民人数占比大，如果不能保障农民的文化水平得到提升，也就不能保证国家经济发展实力的提升。而我国农民长期面临着科技文化水平低下的现象，根本不可能在短时间内改变这一现象。因此，要结合我国国情，加大农村基础教育投入，特别是贫困地区义务教育投入，扶持教育事业发展，并不断提高办学质量和办学水平，提升师资队伍建设水平，不断培养全面发展的农民。

4.6    控制农民数量，改革基层体制，完善基层自治

农民数量多是权益得不到保障的一个重要原因，人数众多，分摊到每个农民的公共利益相对减少，利益的削弱会带来农民的不满，造成社会的不稳定。适当控制农民的数量，引导一部分农民进城，分配给农民合理满意的工作，减少剩余劳动力。同时完善基层自治制度，村委会按照公平、公正、公开、合理的原则，不断推进党内基层民主自治，推动农村的民主化发展。

5    结语

“三农”问题的核心是农民权益的保障和农民能力的提升。我国要坚持推出一系列惠农政策，扶持农业发展，惠及广大农民。在经济发展中以农民的利益为首，制定合理的政策措施，不断完善我国农民权益保障的法律制度，助推乡村振兴战略的实施。而维护和保障农民的权益将是实施乡村振兴战略的关键一环，也是我国经济发展、社会和谐、实现小康的重要举措。

6    参考文献

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