林业生物灾害损害责任追究制度研究

才玉石，阎合，才琪，白鸿岩，姚翰文，闫峻

(1.国家林业和草原局森林和草原病虫害防治总站，林业有害生物监测预警国家林业和草原局重点实验室，辽宁 沈阳 110034；2.北京林业大学，北京 100083)

林业生物灾害指因林业有害生物严重发生引发的灾害。林业生物灾害损害责任追究制度指发生重大林业生物灾害造成生态环境损害事件，地方党委和政府及有关部门出现在职责范围内没有积极组织应对或处置不力，以及不按规定报告、通报或者公开生态灾害事件信息等情形，对森林资源和生态环境造成严重破坏、产生不良社会影响，而追究相关领导班子成员责任的制度。研究建立该制度既是贯彻落实《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》精神的要求，也是加强林业有害生物防控工作，应对林业生物灾害多发频发，保障生态文明建设和造林绿化成果的重大举措。

1 林业生物灾害防控领域建立和施行生态环境损害责任追究制度的基础与现状

1.1 林业生物灾害防控实行地方政府负责制的法规政策基础

1)国家现行法规。我国现行的《森林病虫害防治条例》《植物检疫条例》，从法规层面对地方各级政府和林业主管部门的林业有害生物防治检疫责任进行了明确规定，设定了具体罚责条款。《森林病虫害防治条例》明确规定“地方各级人民政府应当制定措施和制度，加强对森林病虫害防治工作的领导”；《植物检疫条例》中也规定了省级政府制定调运植物和植物产品的检疫办法，发生特大林业生物灾害时，省级政府批准设立植物检疫检查站，开展植物检疫工作等内容。

2)国务院有关要求。国务院办公厅于2002年和2006年分别印发了《关于进一步加强松材线虫病预防和除治工作的通知》和《关于进一步加强美国白蛾防治工作的通知》，对松材线虫病和美国白蛾防治的地方政府责任提出了具体要求。2014年国务院办公厅印发了《关于进一步加强林业有害生物防治工作的意见》，进一步明确了地方各级政府的防治责任，提出了林业有害生物防治“政府主导，部门协作，社会参与”的原则，规定了“对防治工作不到位造成重大经济和生态损失的，依法追究相关人员责任”、“进一步健全重大林业有害生物防治目标责任制，将林业有害生物成灾率、重大林业有害生物防治目标完成情况列入政府考核评价指标体系”、“在发生暴发性或危险性林业有害生物危害时，实行地方人民政府行政领导负责制”等要求。

3)部门规章和规范性文件。经国务院同意，原国家林业局分别于2010年和2014年印发了《松材线虫病防治(预防)目标责任考核办法》和《松材线虫病等重大林业有害生物防治目标责任检查考核办法》，对防治责任落实情况提出具体的考核办法和责任追究要求。近年来，又相继制(修)订了《植物检疫条例实施细则(林业部分)》《引进林木种子、苗木检疫审批与监管规定》《松材线虫病疫区和疫木管理办法》等一系列防治检疫规范性文件，对林业生物灾害防治检疫责任也提出了具体的要求和追责方法。

以上法规制度为在林业生物灾害防控领域建立生态环境损害责任追究制度奠定了良好基础。

1.2 防治目标责任书制度积累的宝贵经验 林业有害生物防治目标责任书制度是经国务院同意，原国家林业局通过多年实践探索出的落实和追究地方各级政府防治责任、降低林业生物灾害损害的有效手段。2009年，原国家林业局与江苏、浙江、安徽等20 多个发生松材线虫病的省(区、市)政府签订了《2008—2010年松材线虫病防治(预防)目标责任书》，并于2010年责任书到期后对相关省级人民政府履责情况进行了检查考核，对考核过程中发现的问题进行了通报问责。2011年，原国家林业局与全国31个省(区、市)政府签订了《2011—2013年松材线虫病等重大林业有害生物防控目标责任书》，同样在责任书到期后对各省级人民政府开展了检查考核，以通报形式进行了问责。各省(区、市)按照这一模式，自上而下签订了防治目标责任书，并在责任书到期后实施了考核问责。通过防治目标责任书制度的施行和通报问责方式，加强了林业生物灾害防治责任的落实，取得了较好的防治工作成效。2008—2013年松材线虫病根除了62个县级疫区，发生面积、病死树数量连续6年实现“双下降”。全国林业有害生物无公害防治率、测报准确率、种苗产地检疫率较2010年分别提高了7%，3%和1.6%，成灾率明显下降，防治工作成效显著[1]。

1.3 各地施行责任追究制度的有益探索 近年来，一些地方在林业生物灾害防控工作中，探索和施行了责任追究制度。安徽、江西、福建、山东、重庆等地出台了对领导干部进行林业生物灾害损害责任追究的相关办法，从制度层面作出了对防治责任进行追究的规定[2-3]。江西等地在松材线虫病防治工程招标、绩效承包和检查验收过程中开展了由纪检监察、财政和林业主管部门协同监督、追责工作。重庆市涪陵区、长寿区等地由党政主要领导对未完成松材线虫病防控目标的乡镇党政主要领导诫勉谈话，并追究相关责任人责任。各地林业生物灾害防控责任追究制度的建立和实施，有力地提高了防治工作成效，减轻了生态环境损害。

2 林业生物灾害防控领域建立和施行生态环境损害责任追究制度存在的主要问题

建立生态环境损害责任终身追究制的根本目的是促使政府树立生态意识、自觉履行生态保护职责，即催生生态型政府的建立[4-5]。目前，我国在林业生物灾害损害责任追究方面，虽然从法规、政策、规章制度方面明确了有关规定和要求，并根据工作实际，积极开展责任追究实践，但按照中央要求和现实需要仍然存在诸多问题。

2.1 责任追究对象不明确 当前各地执行的办法对追责对象没有统一的标准，对不同的追责对象承担的责任没有明确的界定。实施追责的多数地方，责任人也都是最基层的干部和工作人员，对领导干部因工作不力、决策失误造成林业生物灾害严重损害生态环境的，不能进行全面追究，致使责任追究对象存在局限性。此外，一些损害情形发生后，部分相关责任人发生了调离、提升或退休等情况，对这些人的责任追究也无明确规定[6]，终身追责难落实。

2.2 追究责任的情形不明确 在林业生物灾害防治领域发生何种类型及何种程度的事件应当作为追究责任的情形不明确，缺少可操作、可量化的指标体系。例如，林业生物灾害损害的客观后果与领导干部的职责履行是否相关；如何做到责任情形大小与损害后果程度相适应；对没有采取及时处置的行为，导致损害加大的情形是否也可以列入责任追究情形等，尚无明确规定。没有明确、细化的责任追究情形和标准，将导致责任追究只能是“纸上谈兵”，难以取得实质性进展。

2.3 造成损害的程度评定难 林业生物灾害损害的评估和责任认定的复杂性和专业性强，纪检监察机关、组织人事部门由于缺少相关的专业人才，很难对林业生物灾害造成的损失和生态环境损害进行全面、科学、准确的评定。目前，由于对林业生物灾害损失缺乏科学、专业的定量评估体系，容易产生评估结果与实际情况有差距的问题；缺少公平、可靠的第三方评估制度，容易出现虚报损害程度等问题。

2.4 追究责任方式不明确 没有根据追究责任情形设定相对应的、统一的追究责任方式，责任追究形式多样，随意性强，到位性差。责任追究情形中，由于追责方式的不明确，导致全面实施难度大。

2.5 责任追究结果难兑现 当前追责主体和追责对象之间通常为工作中的上下级关系，或者是对集体责任追究的问题，加之追责对象一般为领导干部，造成追责过程中常常出现大事化小、小事化了的现象，人为因素干扰大，责任追究很难兑现。

3 林业生物灾害防控领域建立和施行生态环境损害责任追究制度的对策建议

3.1 明确责任追究的主体、对象和追究方式 在林业生物灾害防控领域建立生态环境损害责任追究制度其本质属于行政问责中的同体问责，实施责任追究的主体应为纪检监察机关、组织(人事)部门。对各级党委、政府及林业主管部门领导进行追责的主体必须是在上级行政机关内能对领导干部实施责任追究的组织或个人。在符合公共管理原则的前提下，应遵循“谁掌权谁负责、谁决策谁负责、谁分管谁负责、谁承担谁负责”的原则，将在林业生物灾害防控领域政策法规执行、资金筹集分配、组织实施等方面起主导作用的相关领导作为追责对象。按照林业有害生物防治“政府主导”和“责任追究到人”的要求，林业生物灾害防控领域生态环境损害责任追究的对象应为地方党委、政府的主要领导及相关负责人，以及林业主管部门的相关负责人。追责类别主要包括行政责任、纪律责任和法律责任，对党政领导干部追责应以行政追责为主。依据《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》的有关规定，结合林业有害生物防治工作实际，责任追究方式为责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职5 种。

3.2 理清责任追究的情形和标准 责任追究要以林业生物灾害防控领域内的决策、执行和监管责任为主线，以政府与林业主管部门各级领导干部“各尽其责、尽职免责”为原则，以发挥制度警示作用，提高震慑力，使各级领导干部进一步增强权责一致的意识和行动为目标，研究建立逻辑严谨、结构严密、层次明晰、操作性强的责任指标体系，细化林业生物灾害损害的情形，明确责任追究标准。

3.2.1 追究地方党委、政府主要领导成员责任的情形和标准

1)贯彻落实党中央、国务院决策部署和有关政策法规不力，应对重大林业生物灾害不及时，组织协调、经费落实不到位，导致本地区因林业生物灾害损害生态环境问题突出的；

2)发生国家重大林业生物灾害——松材线虫病的新疫区(以县级行政区为单位)，未能在规定时间内完成上级党委、政府和林业主管部门下达的疫情除治目标，或因疫木监管和疫情控制不力，造成疫木严重流失、疫情大面积扩散蔓延、严重损害当地生态环境或对重点生态区构成严重威胁及产生不良社会影响的；

3)发生国家重大林业生物灾害——美国白蛾的地区(以县级行政区为单位)，出现美国白蛾致使100 hm2以上连片林木失叶率达到60%以上，或对当地生态环境造成严重损害和不良社会影响的；

4)发生国家重大林业生物灾害——鼠(兔)害的地区(以县级行政区为单位)，防控处置不力，导致新造林地林木受害株率达到40%以上、林木(幼树)死亡株率达到20%以上，或对当地生态环境造成严重损害和不良社会影响的。

有上述情形的，在追究地方党委和政府主要领导成员责任的同时，对其他领导成员及相关部门领导成员依据职责分工和履职情况追究相应责任。

3.2.2 追究地方党委和政府有关领导成员责任的情形和标准

1)对违反国家有关植物检疫、防治法规政策，造成重大林业生物灾害疫情传播或者有引起重大疫情危险的事件组织查处不力的；

2)利用职务影响，限制、干扰、阻碍林业生物灾害防治检疫执法工作，干预司法活动，插手案件查处，指使违规签发植物检疫证书、篡改林业有害生物监测数据和授意隐瞒疫情信息的。

3.2.3 追究地方林业主管部门领导成员责任的情形和标准

1)发现或截获松材线虫病、美国白蛾等重大林业生物灾害疫情，不及时按规定报告的；

2)首次发现松材线虫病的县级行政区，疫情发生林分病死树数量高于100 株或国家级中心测报点所在县级行政区的病死树数量高于50 株未监测到的[7]；

3)美国白蛾发生区(以县级行政区为单位)，出现连片林木受害面积达到30 hm2以上、失叶率达到40%以上未监测到的；

4)鼠(兔)害发生地区，新造林地林木受害株率达到25%以上，林木(幼树)死亡株率达到10%以上未监测到的。

国务院林业和草原主管部门重点督导查处松材线虫病、美国白蛾、鼠(兔)害等重大林业生物灾害造成的生态环境损害事件，其他种类林业有害生物造成的生态环境损害事件由各省、自治区、直辖市党委和政府确定。

3.3 探索建立林业生物灾害损害第三方评估制度建立由具有林业生物灾害防控方面专业知识的企事业单位承担灾害损失评估的第三方评估制度，利用科学的评价方法，定性定量地评估损害程度，为实施责任追究提供科学依据。林业生物灾害损害评估的内容既要包括直接造成的经济损失和生态环境损害，又要关注潜在的不良影响。在评估林业生物灾害损害造成区域影响的同时，也需要考虑其对自然、社会、国家造成的深度影响。因此，评估标准需要根据相关的法律法规进一步细化、明确，增强责任追究的可操作性。建立第三方评估制度，可较好地处理追责主体和追责对象之间一般为工作中的上下级关系的问题，确保责任追究客观公正。第三方评估机构的建立应该严格审批、严格管理、严格监督，杜绝违规评估。

3.4 实施林业生物灾害损害责任追究的一般程序

1)出现林业生物灾害损害责任追究情形后，由上级林业和草原主管部门组成专项调查组进行调查；

2)国务院林业和草原主管部门成立林业生物灾害损害评估认定专家委员会，指导省级林业和草原主管部门根据调查结果，委托第三方评估机构或组织有关专家进行灾害损害评估认定；

3)上级林业和草原主管部门根据灾害损害评估认定结果，提出对相关党政领导干部责任追究的建议，并按照干部管理权限将有关材料及时移送同级纪检监察机关或组织(人事)部门；

4)由纪检监察机关或组织(人事)部门依法依规实施责任追究。

3.5 建立林业生物灾害损害预警督办制度 林业生物灾害一旦发生，其造成的损失难以挽回。因此，要强化林业生物灾害生态环境损害责任追究的预防管理工作，对在防治工作中出现的组织不力、应对不及时、投入不足等可能造成林业生物灾害严重发生的情况，上级林业和草原主管部门应商请同级纪检监察机关、组织(人事)部门通过告知书等形式，及时向相关责任人进行预警，督促其认真履行职责，防患未然，最大限度减轻林业生物灾害造成的生态环境损害。

3.6 进一步完善相关法律法规 在林业生物灾害防控领域目前正在施行的《森林病虫害防治条例》《植物检疫条例》，分别于1989年12月和1983年1月颁布实施，《植物检疫条例》于1992年5月修订发布，诸多条款和内容与当前防治工作实际不相适应。因此，要加快《森林病虫害防治条例》《植物检疫条例》等法律法规的修订工作，并将有关责任追究内容纳入其中。研究制定《重大林业生物灾害责任追究实施办法》，明确责任主体、追责内容和追责程序等，增强责任追究制度的时效性、系统性和可操作性，使责任追究有法可依、有章可循。各地也要尽快出台《林业生物灾害损害责任追究办法实施细则》，逐级传导压力，层层压实责任，切实提高领导干部对林业生物灾害危害性、严重性、复杂性、长期性的认识，全面落实防治责任，加强防控工作，细化、量化追责情形和标准，强化制度落实，为实施责任追究提供有效的法律保障。

3.7 拓宽追责信息获取渠道 除保密信息外，要充分公开林业生物灾害损害信息，通过建立公众举报平台、加强检查督导，以及畅通信访、媒体等监督渠道，进一步拓宽获取追责信息方式，确保林业生物灾害生态环境损害责任追究的及时性、全面性。还可引入人大、政协及社会组织参与监督和评价，确保责任追究的公平性。同时，要借助报刊、网络等媒体平台，广泛深入宣传实施林业生物灾害损害责任追究制度的重要作用和重大意义，使各级党委、政府和林业主管部门相关责任人自觉掌握好、执行好该制度，确保制度落到实处，推动生态文明建设持续健康发展。

在林业有害生物防治领域建立生态环境损害责任追究制度是当前新的重大课题，过去虽有一些工作基础和实践探索，但与依法行政和现实要求仍有较大差距。文中提出的对策建议是作者在调查研究和参考有关文献资料基础上，结合行业工作实际提出的建设性意见和建议，很多内容还有待进一步深入研究和细化，建立比较完备的制度体系和可操性强的实施办法，依法批准、授权后付诸实施，确保责任追究有法可依、有章可循、执行到位、发挥作用。