动物产品来自非封锁区的证明格式探究与有关思考

孙荣钊，刘金才，朱 琳，陈向武

（1.中国动物卫生与流行病学中心，山东青岛 266032；2.上海市动物卫生监督所，上海 200335；3.青岛东方动物卫生法学研究咨询中心，山东青岛 266032）

根据现行《动物检疫管理办法》第41~43 条的规定，对依法应当检疫而未经检疫的动物产品，符合补检条件的应当予以补检，由动物卫生监督机构出具《动物检疫合格证明》。其中，作为动物产品的补检条件之一，是要求“货主在5 天内提供输出地动物卫生监督机构出具的来自非封锁区的证明”[1-3]。目前，国家畜牧兽医主管部门对动物产品来自非封锁区的证明文件的格式、内容和效力等均未作明确规定，动物卫生执法人员对如何认定证明文件的合法性和有效性存有较大困惑。本文结合基层执法需求，对动物产品来自非封锁区的证明文件相关内容进行了探讨。

1 证明文件存在的问题分析

1.1 证明的出具主体不合法

根据《动物检疫管理办法》规定，非封锁区证明的法定出具主体是动物卫生监督机构，官方兽医只能依据输出地动物卫生监督机构出具的动物产品来自非封锁区的证明作为判定是否符合补检条件的前提之一，其他任何机构出具的证明均不具有法律效力，不得据此认定为符合补检条件。执法实践中发现，出具非封锁区证明的主体以动物卫生监督机构为多，但也存在不统一、不合法的情况，有以畜牧兽医行政主管部门、农业综合执法部门（承担动物防疫监督管理职责的除外），或者防治重大动物疫病指挥部等机构出具的现象。原因可能是混淆了“疫区”和“封锁区”的概念，《动物防疫法》规定划定疫区的主体是畜牧兽医主管部门，发布封锁令的主体是人民政府，个别地方主观认为，非封锁区证明的出具主体以畜牧兽医主管部门为好。鉴于动物卫生监督是授权的执法主体，因此，由农业综合执法机构（承担动物防疫监督管理职责的除外）出具非封锁区证明是违法的，防治重大动物疫病指挥部也无权出具该证明。

1.2 证明文件的名称不统一

《动物检疫管理办法》第41~43 条仅规定货主应提供动物产品输出地动物卫生监督机构出具的来自非封锁区的证明，但并未明确该证明的法定名称。换言之，只要能够证明涉案动物产品来自于非封锁区这一客观事实即可，对该证明名称和的形式要件并不做具体要求。由于无统一规范要求，各地出具非封锁区证明的名称多样，格式也五花八门，影响动物卫生监督机构执法形象。如，称之为“证明”“非疫区证明”“非疫区、非封锁区证明”“猪源自非疫区证明”，等等。在执法实践中，对此要具体情况具体分析。如1.1 所述，各种“非疫区”证明不是法定的证明文件，即便由输出地动物卫生监督机构出具，也无法证明该批动物产品来自非封锁区的事实，不具有法律效力。而对于“证明”、“非封锁区证明”等，则要对其内容进行实质分析和判断，只要其能够证明该批动物产品来自非封锁区的事实，即可认定该证明文件具有法律效力。

1.3 证明的内容不详实

由于国家对动物产品来自非封锁区的证明文件的内容并无具体规定，各地在办理涉及依法应当检疫而未经检疫的动物产品案件时，要求货主出具该证明的内容也不尽相同，有的地方要求证明的事项详实具体，有的地方要求则较为笼统，导致出具证明的权威性、有效性大打折扣。如：（1）某县级动物卫生监督所开具证明，表述为“某省某县近期无动物疫情发生，县域全境为非封锁区。”（2）某动物卫生监督所开具证明，表述为“XX 公司所采购生猪全部来自非封锁区养殖场，严格执行各项动物防疫制度，并经驻厂官方兽医检验检疫合格，出厂猪产品均持有动物检疫合格证明。”（3）某县动物卫生监督所出具证明，表述为“该批动物产品来自非封锁区”。从证据的证明力角度来分析，以上文件和表述不能充分证明涉案动物产品来自于非封锁区的客观事实，执法人员在认定该类证明的合法性和有效性时，应持谨慎态度。

2 证明文件的格式设计与建议

笔者认为，按照事实清楚、证据确实充分的证明标准，对动物产品来自非封锁区这一待证事实，须从以下几个方面予以证明：（1）某行政区域在某特定时间段内，处于动物防疫意义上的非封锁行政管制状态；（2）该批动物产品来自于该非封锁管制状态的区域，处于该时间段内；（3）该批产品为特定的货主所有。据此，笔者建议将该证明设计为首部、正文和尾部三个部分。

2.1 首部 首部包括该证明文件的标题和收文机关两部分。标题建议统一为“动物产品来自非封锁区证明”。与“证明”“非封锁区证明”“某批动物产品来自非封锁区证明”等相比，该名称能够完整和准确的表该文件的内容及意义。收文机关是指有权对依法应当检疫而未经检疫的动物产品实施补检的动物卫生监督机构，即发现该违法行为的动物卫生监督机构，不能是货主或其他部门。

2.2 正文部分

2.2.1 关于涉案动物产品属于特定货主的描述要描述该批动物产品的数量（重量）、规格和存在形态等信息，并明确该批动物产品的货主为某特定的自然人、法人或非法人组织等。由于此类案件大多发生在市场或流通领域，动物产品离开产地已有一段时间，也有可能货主和承运人并非同一人，明确上述信息有利于锁定事实证据，便于案件的后续调查处理。如，可描述为：“你单位查获的10 吨依法应当检疫而未经检疫的鸭肉（光鸭XX 只）为我县某有限公司（法定代表人：XX，工商营业执照编号：XX）所有。

2.2.2 关于某行政区域在特定时段内为非封锁区的描述 要明确涉案动物产品来自某最小行政区划内的特定养殖场或屠宰场（厂）。同时，由于封锁区划定与疫点、疫区、受威胁区有关联，而非封锁区证明虽然只是个结果，但要考虑其时效性。某地域在特定时间段内属于封锁区，但依法解除封锁后则属于非封锁区。因此，明确动物产品的起运时间和涉及的非封锁区域和时间段尤为重要。出具证明的动物卫生监督机构，要根据涉案动物产品相关的特定重大动物疫病的潜伏期，核实该批动物产品离开产地时是否处于封锁区域内，是否处于封锁期间。在正文部分还应明确该证明的有效期限。

2.3 尾部

包括证明的出具主体和出具日期

2.3.1 出具主体 如前所述，该证明的法定出具主体只能是动物卫生监督机构。但有观点认为，根据“谁发布，谁证明””的原则，动物卫生监督机构出具“来自非封锁区”的证明值得商榷。《动物防疫法》只规定了依法封锁疫区是当地政府的职责，动物卫生监督机构仅是执行机构，“来自非封锁区的证明”建议修改为由输出地政府部门或畜牧兽医主管部门出具更为合适，以进一步增强该证明的权威性和有效性。

2.3.2 出具时间 出具时间一方面可以和该证明正文中的有效期限相呼应和衔接，另一方面也可以作为判断当事人是否依据《动物检疫管理办法》规定，在5 日内提供了该证明。

3 有关思考

3.1 关于特定时间内动物及动物产品合理处置问题

《动物检疫管理办法》要求在一定期限内提供有关证明，在提供证明期间动物产品需要滞留或者冷藏，此间的费用负担应在今后立法完善中予以考虑[7]。针对动物而言，县级人民政府给动物卫生监督所配置动物留验场所的情形较少，因此绝大部分地区无法实施留验措施；然而，即使配置了留验场所，留验期间动物的饲养由谁负责、出现死亡由谁承担等问题也难以解决。针对动物产品而言，按照现行的规定，往往无法鉴定是否“在保质期内”，是否“无腐败变质”；加之，国家对大部分动物产品的保质期没有统一规定，在执法实践中不仅无依据可遵循，也会给一些拥有过期动物产品故意逃避处置的经营者留下可乘之机。

3.2 关于动物产品补检制度

本文对动物产品来自非封锁区的证明文件的格式探究源于现行有效的动物产品补检制度。笔者认为，动物产品补检作为一项法律制度，自1985年写入《家畜家禽防疫条例》以来，历经《动物防疫法》颁布实施并多次修改，至今已延续30 多年，对保障动物防疫和畜产品安全发挥了积极作用。但随着我国经济社会的快速发展，养殖业结构的优化调整，依法治国基本方略的深入推进和动物卫生监督执法形势的不断变化，补检制度不断暴露其制度缺陷，建议在修订《动物防疫法》时取消该制度。若取消动物产品补检制度，则《动物检疫管理办法》相关条款也将废止，对动物产品来自非封锁区的证明也就失去了存在必要和法律效力。