陕西自贸试验区建设取得历史性突破——关于陕西自由贸易试验区建设的调研报告

一年多来，陕西自贸试验区紧扣党中央、国务院赋予自贸试验区的战略定位，坚持以制度创新为核心，大胆试、大胆闯、自主改，建设取得了阶段性的成果，开放型经济发展取得了历史性突破，“虹吸效应”初步显现。

试点任务扎实推进，制度创新初见成效。陕西自贸区有165项改革试点任务。截至今年6月底，82项试点任务已经完成，其余83项试点任务正在加快推进。对上海等自贸试验区138项适合陕西省情的改革试点经验进行了复制推广。同时，不断加大自主创新案例培育力度，目前形成118个制度创新案例。其中“微信办照”受到李克强总理的肯定并被国务院作为典型经验通报表扬，被人民日报评为2017年度“互联网+”政务类十大优秀案例。“铁路运输方式舱单归并新模式”被国务院作为自贸试验区第四批改革试点经验在全国复制推广。“打造‘一带一路’现代农业国际合作中心”的经验和“创新推进中欧班列发展，推进西向国际物流通道建设”的做法已被国务院自贸试验区部际联席会议办印发11个自贸试验区借鉴学习。“国际高层次人才‘一站式’服务平台”及“‘一带一路’语言服务及大数据平台”经验被国家11个部委批准，在全国复制推广。

深化“放管服”改革，营商环境不断优化。一是深化商事制度改革。建立自贸试验区市场准入“多证合一、多项联办服务平台”，在全国率先将“人民银行开户许可”纳入联办事项。企业工商登记注册实现“一口受理、并联审批”和全程电子化，办理时限缩短到3个工作日以内，办理时效提升95%以上。扎实推进“证照分离”改革，按照“五个一批”的要求，对97项行政许可事项进行全面梳理。完全取消审批5项、审批改备案2项、告知加承诺23项、提高审批透明度和可预期性34项、强化准入监管33项，“办照容易办证难”“准入不准营”等突出问题明显改善。二是加快省市管理权限下放。省级34个部门首批217项省级管理事项下放（委托）自贸试验区办理，第二批42项正在按程序报批。西安市将103项市级管理下放（委托）自贸试验区。三是开展行政效能革命。西安市实行“预约服务、免费帮办、容缺办理、快递送达”等五星级服务，推出2043项自贸试验区“最多跑一次”事项，群众满意率达到99%以上。西安港整车进口口岸从启动建设到验收完成仅用时36天，刷新全国同类口岸办理速度之最。四是加强事中事后监管。西安高新区市场综合监管平台上线运行，建立了事前诚信承诺、事中评估分类、事后联动奖惩的全链条信用监管体系。全面推进行政许可和服务事项“一网通办”，开启“一枚公章管审批、一支队伍管执法”的政府管理新模式。

推进投资、金融等领域改革，投资贸易便利化水平大幅提升。一是贸易成本显著降低。推进国际贸易“单一窗口”上线运行，企业覆盖率达70%以上；试行企业增信担保及保险公司、集团财务公司参与担保等多元化税收改革，外贸企业融资成本显著降低；在全国率先开展特殊区域外集成电路研发检测全程保税业务试点，大大提高了芯片设计企业参与全球协同的时间效率。建立自贸试验区货物状态分类监管制度，落实海关总署支持自贸区发展的政策措施，创新推进“货站前移”“舱单归并”等24项监管服务举措，企业通关物流成本平均降低近30%；推行“联网监管+库位管理+实时核注”监管制度改革，实现“一次申报、一次查验、一次放行”及24小时通关，通关效率提升30%以上。二是通道建设富有成效。创新中欧班列运营模式，在德国法兰克福、哈萨克斯坦卡拉干达州等地设立7处“海外仓”，其辐射能力不断提升，基本实现中亚及欧洲地区主要货源地全覆盖。航空枢纽能力不断增强，国际全货运航线达13条。创新“长安号+跨境电商”发展模式，加大与国内外知名商贸物流企业的合作力度。三是金融服务功能更加完善。开通自贸试验区“账户核准绿色通道”，账户核准时间缩短50%；开展全国首批投贷联动试点，“通丝路”跨境电子商务人民币结算平台上线运行，可为市场主体提供在线人民币跨境结算、报关报检等10项“一站式”服务。获得“资本项目收入结汇支付便利化试点”批复，进一步简化了汇兑手续，提升金融服务水平。

积极探索与“一带一路”沿线国家经济合作与人文交流新模式。一是创新国际产能合作模式。陕汽集团在哈萨克斯坦、伊朗、南非等国家合作设立工厂，隆基乐叶光伏在马来西亚投资设厂，广联达科技股份有限公司在美国、英国成立子公司。陕西炼石有色资源股份并购英国航空零部件制造商加德纳航空控股有限公司。西安爱菊集团依托哈萨克斯坦爱菊农产品物流加工园区，积极推进中哈农业跨国合作体系建设。二是创新现代农业合作机制。打造农业国际合作交流创新平台，在美国、俄罗斯等6个国家设立了现代农业示范园区。建立丝绸之路经济带农业企业创新联盟、中美大学农业推广联盟和丝路农业网等国际农业科技合作平台，创新科技合作机制。积极推进信息丝绸之路建设，设立我省首家省级数字经济试点示范区，建设“丝路云”网上自贸综合服务平台、自贸产业园智慧园区。积极培育“一带一路”科技创新合作主体，组织实施了80多项省级国际科技合作项目。三是创新文化交流合作机制。“丝路汇”—文化产品跨境电商平台正式上线运营。开播全国首家丝路频道,以“一带一路”为主题的大型实景演出剧目《驼铃传奇》、“宋城”大型综合项目等落地自贸区。与18家丝路沿线国家博物馆，联手打造智慧博物馆国际合作和历史文化研究交流平台。成立“丝绸之路”文物考古中心，持续开展“中亚考古与文化遗产保护”项目。全年与境外签署合作协议、意向书、备忘录13个，组织文物出入境展览9次，首次在中亚国家举办了《中国秦始皇兵马俑文物展》。四是创新医疗卫生合作机制。举办首届“一带一路”中医药发展论坛和丝绸之路城市中医发展论坛，与“一带一路”沿线国家9个城市代表团分别签署合作备忘录。

推进“双区”联动，发挥政策的叠加效应，引领开放型经济实现新突破。一是吸引了一批重大项目和知名企业落户自贸区。法国赛峰起落架维修、中科博亿特种飞行器公司、阿里巴巴丝路总部、海航现代物流集团、博世力士乐、瑞士德科、宝能新能源汽车、农业梦想小镇、TUV南德意志集团检测认证中心、宏天融资租赁、华盛融通商业保理、京东物流全球总部、亚马逊等大项目和企业先后落户自贸试验区，二是市场主体数量快速增长。自挂牌至今年6月底，陕西自贸试验区新增市场主体21248家，占存量25558户的83%，新增注册资本4267.95亿元，新增注册资本亿元以上的企业434家。三是对外贸易规模不断扩大。今年前6个月，自贸试验区进出口总额1291.2亿元，同比增长49.7%，占同期全省进出口总额1718.66亿元的75.13%。四是金融机构集聚增长。自贸试验区内各类金融机构309家。其中，持牌金融机构276家，非持牌金融机构32家，境外直接投资设立或参股金融机构1家，资本金2.83亿美元。

主要问题及短板

改革创新的管理体制机制不顺。一是自贸试验区管理体制与原有行政体制存在冲突。二是作为日常协调机构的自贸区管委会（及下属功能区），多被挂靠在各级政府的商务部门，未形成制度化的职能划分。三是目前自贸试验区各功能区所在的开发区管委会负责承接上级下放的各项职能权限以及实现开放型经济体制改革的各项具体工作。但是，作为“准”政府组织和政府派出机构，上述管委会未被正式列入行政机构设置序列，缺乏法定行政资格，行政权威不足。

改革创新的系统集成不足。自贸试验区目前推出的创新成果，大部分集中在政府管理领域的程序性的创新、优化、简化，而制度创新、自主创新突破少，且呈现碎片化、环节化的特征，尚未形成可以推动法规修订、政策突破的系统性制度创新成果。同时，各部门推进改革重点不一、先后不一、快慢不同，导致创新无法实现协同效应。

改革创新的自主权不够。一是中央部委出台的关于陕西自贸试验区的有关政策，复制推广的多，改革突破的少，授权式改革多，自主性改革少，致使陕西自贸试验区压力测试的功能远未达到中央的期望。二是在改革配套措施方面没有自主权。如《人民币银行结算账户管理办法》规定“银行应对存款人的开户申请书填写的事项和证明文件的真实性、完整性、合规性审查”，但自贸试验区为实现企业办事“一口受理、一窗通办”，将这一审查交由自贸试验区服务大厅综合服务窗口办理，在实际操作过程中因与法规制度不符，导致不能执行。三是立法权限偏低束缚了制度创新的步伐。自贸试验区，强调的不是政策的洼地，而是制度创新的高地。

营商环境尚需进一步优化。一是在政策环境方面，首先是一些政策针对性不强。二是在法治环境建设方面，首先是法律的支持和保障作用发挥的还不够。三是国际人才匮乏。目前，陕西仍面临着高层次人才匮乏等现实难题，尤其是缺乏熟悉国际金融、贸易新模式、新业态、新产品等专业技术和管理的高层次人才，高端人才的集聚效应尚未充分显现。

几点建议

构建精简、高效、有序的管理模式和运行体制。一是对现有管理体制进行调整。二是提高各级自贸办的领导层级。三是参照上海的经验做法，在新一轮机构改革当中，赋予高新区、经开区、港务区、浐灞生态区等功能区相应的社会管理职能。四是建议由海关总署、公安部出入境管理局等国家相关机构派专人入职管委会或授权管委会执法，形成统筹管理、分级负责的管理运行机制。

加大对自贸试验区改革创新开放力度和政策支持力度。一是要将“开放之门”再开放。二是将“特色之窗”再擦亮。三是政策支持力度再加大。设立自贸试验区制度创新专项资金，引导、鼓励各类研究机构和创新主体积极参与自贸试验区理论和制度创新，加快形成研究牵引型的改革态势；参照国际自贸区标准进一步降低自贸试验区税负。建议降低自贸试验区企业的所得税，减免杨凌自贸片区“设施农业”设备进口增值税；建议在杨凌自贸片区设立综合保税区，或将综合保税区的政策复制给杨凌自贸片区，将海关及检验检疫服务延伸至杨凌自贸试验片区；建议在杨凌自贸片区设“农产品配额池”试点，发挥杨凌片区国际涉农领域试点制度的特色，为提高其国际集聚辐射优势提供政策配套支持。

支持、指导陕西研究、探索和建设内陆型自由贸易港。探索建设陕西内陆型自由贸易港有利于进一步加强我国与“一带一路”沿线国家和地区的经贸及人文交流与合作，凸显珍珠链效应，以点带面促进丝绸之路经济带建设快速推进。

进一步完善与自由贸易试验区要求相适应的法治保障体系。一方面，我省可以借鉴吸纳其他自贸试验区已经建立起的具体成熟规则；另一方面，要及时、适时转化本自贸区创新成果和先进举措，使这些行之有效的改革创新成果能上升为法规或法规性文件固化下来。同时，创新自贸区高端人才管理方式，充分发挥人才的集聚效应。支持西安开展国际人才管理改革试点。

陕西省政府参事课题组

黄漪清 陕西省政府参事、课题组组长

张 剑 陕西省政府参事室（省文史研究馆）副主任

聂洪涛 西安财经学院法学院教授、省发改委法律顾问

杨 军 西安财经学院法学院教授、西安市人大常委

崔 盈 西安财经学院法学院讲师、法学博士