农民工市民化的成本分类及分担机制探究

◎张逸冰

农民工市民化是推进我国新型城镇化的重要途径，但这种迁移不但增加了农民工和企业的支出，同时政府也面临着巨大的财政压力，因此农村人口转移的高成本已成为制约农民工市民化的主要障碍。当前，我国农村剩余劳动力正由以前的“无限供给”向“有限剩余”转变，工业化和城市化处于异步发展状态，新生代农民工大多务农经验匮乏、乡土意识淡薄，因而在城市居住和发展的愿望强烈，但在就业转移过程中需要经历“从农民到农民工”和“从农民工到市民”两个彼此割裂的阶段，无法同步完成身份转变，因此包括住房、教育、保险以及其它公共服务等方面的高成本问题已成为影响市民化决策的关键因素，且市民化成本分担体系中存在着主体模糊、责任不清和机制落后等诸多问题。

据李小敏等人（2016）对全国范围的农民工市民化进行的边际成本测度，得出的数据为个人成本+公共成本+企业成本约为11.1万元。另据长沙市测算到2020年转移落户170万人累计需要总成本约为2662亿元，这给政府、企业和农民工等各方主体带来了沉重的压力。我国的城镇化率从改革开放初期的低于20%上升到如今的58%左右，但是虽然城镇的常住人口近8亿人，不过将近3亿的农村转移人口处于人户分离状态，拉低了我国城镇化的质量。《国家新型城镇化规划（2014-2020）》和《国家新型城镇化综合试点总体实施方案》中均明确提出“建立健全由政府、企业、个人共同参与的农业转移人口市民化成本分担机制”。但由于利益主体的多元化，使得各方关注的焦点各有侧重，甚至彼此之间存在着矛盾，因此厘清这三个主体在成本分担中的互动关系和行为选择，对于构建合理的成本分担机制具有重要的现实意义。

一、农民工市民化的成本分类

农民工市民化成本是指农民工在职业身份、福利权益、思想观念和行为方式等方面全面融入城市所需要的经济投入，基于成本承担者角度而言可将其划分为公共成本、企业成本和个人成本三大类。

（一）公共成本。公共成本是指政府为农民工提供与城市居民相同的公共服务、社会保障和基础设施等方面的财政投入。一是中央政府。中央政府担负着顶层制度设计的职责，通过有效的资源整合实现国家利益和社会利益的最大化。自改革开放以来，一代又一代的农民工为国家建设做出了不可磨灭的贡献，但并没有享受到与城市居民等同的公共福利待遇，而通过农民工市民化可以在扩大国内需求、优化产业结构和缩小城乡差距等方面取得可观的社会效益，因此中央政府应成为公共成本的主要承担者；二是地方政府。作为农民工享受公共服务的直接提供者和人口红利的直接受益者，地方政府既要看到农民工市民化带来的显性和隐性的公共成本，同时也要看到由此产生的综合收益，因为农民工真正在城市定居则会明显释放改革红利特别是内需红利，所以地方政府应责无旁贷地与中央政府共同承担起农民工市民化的公共成本。

（二）企业成本。此处的企业是指农民工流入地的企业，同时也是农民工集中工作的场所。农民工是企业的重要生产元素，企业无疑要向农民工支付一定的劳动报酬。在农村剩余劳动力“无限供给”的时代，企业成为人口红利的受益者，只需向农民工支付微薄的工资即可赚取超额的利润，农民工在薪酬分配方面缺乏 “同工同酬”制度的保障。而当前刘易斯转折点已经来临，农村劳动力“有限剩余”时代已经来临，企业要发展壮大就必须要将对农民工的“盘剥”返还给农民工。同时，农民工聘用企业应贯彻新《劳动合同法》的相关规定，有义务增加企业的人力资本支出，以加大对农民工的从业技能培训力度，并依法为农民工提供与城市职工相同的社会福利待遇，以保障农民工的合法权益。

（三）个人成本。个人成本是指由农民工个人及其家庭承担的由农村向城镇转移所需的成本，主要由新增的城市生活成本、住房成本以及放弃农村土地收益的机会成本等构成。农民工市民化的根本动力是追求自身利益的最大化，也就是说他们的市民化行为取决于边际收益与边际成本的比较，市民化无疑会为农民工带来收益的增加，如工资待遇、社会福利和生活质量等均能得到一定程度的改善。但同时市民化又需要承担高昂的个人成本，会直接影响到最终的抉择，不过农民工作为市民化的直接受益者，尽管承担市民化成本的能力有限，但由于在城市里务工的收入水平普遍高于农村，因而也理应承担起部分市民化成本。

二、农民工市民化的成本分担机制

农民工市民化的成本分担机制是三个主体基于责、权、利原则的一种成本分割方式，构建该机制的目的旨在消解我国城镇化进程中出现的职责不清、负担不均及待遇不公等问题，但如果市民化成本完全由政府承担势必会不堪重负，因此应基于效率与公平的原则构建政府、企业与农民工“三位一体”的成本分担机制。

（一）政府分阶段推进市民化以缓解财政压力

农民工市民化应根据各地的经济增长速度、农民工收入增长水平和农民工落户意愿等要素分阶段推进，基于农民工市民化成本的阶段性和异质性等非线性特征，实现政府的公共财政支付能力与农民工的市民化规模之间的动态平衡。

1.逐步推进。我国当前正处于社会转型时期，农民工的产业转移和角色转型一方面具有市场机制作用下自主选择的自由，另一方面还受到计划经济体制下各种制度的约束和影响。因此，基于农民工问题的复杂性以及成因的多重性，决定了市民化问题的解决不可能一蹴而就，同时随着城镇化和工业化的不断推进，农民工群体的同质性不断弱化，导致不同群体的市民化难易程度也不同，这些都决定了应从政府、社会和农民工群体等几个方面统筹考虑，分阶段地逐步实施以缓解各级政府的财政压力。

2.存量优先。农民工市民化应遵循“存量优先”的原则，可将农民工分为存量和增量两大类，并通过积分制设置阶梯式落户通道，根据城市发展所需的人才类型科学合理地确定积分标准，以实现落户条件与城市发展的实际需求相匹配，避免盲目追求高学历，因为城市发展既需要高层次的人才，也需要能够吃苦耐劳的农村劳动力，若对其进行限制将形成效率与公平兼失的局面，不利于实现城市的包容性增长。因此，应将“沉淀型”的文化程度较高且工作居住年限较长的农民工优先入户。

（二）企业承担起社会责任以实现与农民工市民化的协调同步

企业是吸纳农村转移人口的主要载体，除了签订劳动合同、按时支付工资以及进行技能培训之外，对市民化成本的分担更应体现在社会责任的承担方面，而非将农民工视为“廉价”的劳动力进行“掠夺式”的开发。

1.维护农民工的心理健康。农民工在城乡转移就业过程中，因其社会网络由以亲缘和地缘等连接起来的先赋性网络转变为以业缘和趣缘等连接起来的自致性网络，加之消极的劳动体验导致长期积压的不良情绪难以发泄，存在着身份自卑、素质自卑和职业自卑的心理，所以在进城务工后经常处于心理难以调适的困境。因此，企业应与专业的心理咨询机构合作为农民工提供心理疏导服务，从而在农民工的社会支持系统中扮演更加重要的角色，同时企业要严格遵守和执行国家出台的政策法规，以消除农民工的就业歧视问题，帮助他们做好自我管理、自我调节，以缓解心理压力、提高耐挫能力，减少社会越轨行为。

2.推动政府出台更具包容性的市民化政策。从社会包容的角度而言，社会的高质量发展需要制度设计的整合性和包容性，以便能够更好地解决社会排斥、社会结构断裂和社会阶层分化等问题。当前，在农民工市民化进程中存在着结构性不平衡等问题，面对这种情况企业可以对政府部门进行游说，推动政府出台包容性更强的农民工市民化政策，在社会保障方面承认和尊重农民工在劳动就业、住房和子女教育等诸多方面拥有平等的权利，并在政策建构路径上保障农民工的平等参与权。

（三）农民工通过职业培训和资源确权以提高成本承担能力

稳定就业是农民工市民化的物质基础，不仅直接影响到他们的市民化意愿，而且也决定了他们对市民化成本的承担能力，同时实施资源确权以有助于提高农民的财产性收入。

1.加强农民工技能培训工作。促进农民工充分稳定就业的关键是通过技能培训使农民工成为与城市经济发展相匹配的人力资源，政府可以通过建立健全农民工职业培训平台，为农民工提供所需的培训项目，并将职业培训经费纳入地方预算当中，同时完善农民工职业培训资金管理制度。当然，最重要的是要保障农民工职业技能的培训效果，应根据当地的产业发展布局，对农民工开展定向、定岗、定级和定单式培训，通过理论考核和实践验证，颁发相应的职业资格证书，进而提升农民工的工资收入水平。

2.明确农民工的农村资源产权。目前，农民工市民化意愿不强的一个重要原因是农村集体权益得不到充分的保障，因为一旦转为城镇户籍则意味着农民身份和相关财产权利的丧失。因此，应明确农村资源产权，完善与土地相关的法律法规，建立健全各项土地产权制度，切实做好农村“三权”（土地承包经营权、宅基地使用权和集体收入分配权）工作，严禁以放弃“三权”作为农民工市民化的先决条件。当前，由重庆市首创的“地票制度”在实践中已被证明是突破现有政策框架和制度安排的有效探索，湖南省可以在此基础上结合本省实际对其予以完善，从而使这一新型“交易工具”发挥更大的效用。