基层农产品质量安全 监管工作现状及对策——以闵行区为例

■肖 嘉

农产品质量安全是食品安全链的重要一环，是食品安全的基础，事关民生，事关“三农”，事关政府形象和社会稳定。对农产品的质量安全监管，主要是指在政府相关部门和机构的主导下，根据农产品质量安全标准和法律法规、制度等，对农产品的生产、加工、经营等一些列的活动进行监督，督促主体落实安全责任，确保农产品质量符合保障人的健康、安全的要求。在农产品质量安全监管体系中，县域是既处于贯彻落实农产品质量安全监管决策部署的第一线，又是直接面对广大生产经营主体、实施农产品源头把关的最前沿。

上海作为常住人口超过2400 万的超大城市，农产品质量安全监管工作也因依然严峻的形势和越来越高的社会关注而面临更高的要求。闵行区位于上海的地域腹部，是中心城区的辅城。虽然近些年随着城市化进程深入推进，农业产业规模在不断萎缩，但是作为近郊农业，农产品的供应仍然是基础功能。同时，虽然闵行区的农业在GDP 中占比极小，可谓“盆栽农业”，但农业的辐射面与影响力却不容小觑。以上海正义园艺有限公司为代表的闵行农企（合作社）不仅将农产品送至各大卖场、中小学、酒店，甚至通过开发电商平台，进一步拓展了农产品销售渠道，而且在APEC 会议、上海合作组织峰会、奥运会、世博会等重大活动（赛事）期间，闵行农企多次作为特供基地提供农产品供应保障。所以近郊农产品质量安全更加是农业管理部门必须坚守的前沿阵地。

一、闵行区农产品质量安全监管工作现状

（一）农业基本情况

闵行区现有7 个街镇，拥有基本农田4.5 万亩，主要分布于浦江、华漕、浦锦等街镇，农业结构主要以水稻和蔬菜种植为主，其常年种植面积约3 万亩。

1.种植业。全区共有58 家蔬菜合作社，蔬菜生产面积1.06 万亩，播种4.48 万亩次，蔬菜上市量6.27 万吨；粮食合作社18 家，家庭农场54 户，粮食播种面积1.96 万亩；经济作物合作社12 家，生产面积1227 亩，以果树（葡萄、桃梨）为主，果树面积815亩。

2.畜牧业。根据闵行区畜禽退养政策，全区已无规模畜禽养殖场。现有家禽养殖散户6468 户，全区家禽存栏3.71 万羽，其中肉用禽0.17 万羽、蛋禽3.54 万羽。

3.水产业。全区水产养殖面积763 亩，主要以休闲垂钓为主，30 亩以上的养殖合作社14 家，全年水产品上市量250 吨。

（二）农产品质量安全监管体系

1. 监管队伍。区级层面，区农业农村委农业管理科负责辖区农产品质量安全监管工作。乡镇层面，闵行区通过整建制创建农产品质量安全示范镇，各乡镇均按照“一图二书三员四定”原则建立了农产品质量安全监管站，确定了工作职责和人员队伍。村级层面，建立了村级综合服务队，确保了农产品安全监管、动物防疫、散户农业档案记录等工作的有效落实。企业层面，建立了农业企业（合作社）农产品质量安全信息员队伍。目前全区共有镇级监管员72 名、村级协管员287 名、企业信息员141 名，做到责任到人、监管到户，形成了上下联动的网格化监管体系。

2.检测队伍。区动植物检验检测中心负责全区农产品检测及农产品认证技术指导工作。现有职工42 名，实验室面积730 平方米，可开展包括农田环境地力、环境质量、农田灌溉水和水产养殖水域监测，农业生产种子、肥料质量监测，畜禽、水产品的药物残留及植物产品的农药残留分析，动物及动物重大疾病监测等定量检测工作。同时，全区建立了7 个镇级农产品检测室开展残留速测工作，监测范围覆盖辖区所有生产主体。此外，30 多家蔬菜企业全部建设了蔬菜农残检测实验室，开展自检自律。

3. 执法队伍。区农业农村委执法大队在编57人，负责全区农业投入品、农产品质量安全的监督执法、动植物检疫监管以及生产环节监督执法和渔业资源保护等工作。

（三）农产品质量安全监管主要措施

1.切实落实主体责任。区农业农村委以制度管人、管物，落实农产品监管责任。建立监管大名单制度，根据规模企业实际情况，分6 大类实施大名单管理制度；层层签订食用农产品安全监管责任书、承诺书、发放告知书，明确目标和责任；印发《闵行区农业生产经营主体责任追究实施细则》，建立黑名单制度，实施重点监管，对违法违规企业开展追责。

2.全面推进农业标准化。区农业农村委制定了《闵行区地产农产品标准化生产考核方案》，编写了《闵行区地产农产品标准化生产操作规范》《无公害农产品标准化生产技术操作规程》等操作规程并发放到生产企业以指导生产。在农药化肥减量使用、水肥一体化、绿色防控等新技术的应用上，也提出了新的规范要求，提升了标准化水平。同时，推进各类标准化生产基地建设带动标准的推广应用。全区已建成蔬菜标准园24 家，标准化水产养殖场3 家。此外，通过稳步推进“三品”认证促进标准化生产，全区农产品“三品”获证企业73 家，其中无公害农产品62家、绿色食品9 家、有机食品2 家，“三品”认证率达81%。在上海都市现代绿色农业发展大背景下，2018年闵行区全面加快发展绿色食品、有机农产品，认证率已达3.44%，增幅达65%。

3.实施农产品质量监测。在推荐农药实现全覆盖补贴和统供统配、强化源头监管的基础上，有市、区两级财政为保障，逐步形成了以区级定量检测和镇级快速检测相结合，行政管理部门例行监测、监督抽查、专项检查与企业自检相结合，多形式、全方位的农产品质量安全监测制度，对农产品产地环境、农业投入品及农产品的质量安全严格把关。2016年至今，地产农产品监测合格率保持在99%以上。

4.深入开展执法检查。一是日常执法检查。组织执法人员对全区种植基地（种植户）农药、肥料等农业投入品规范使用和来源渠道、田间档案记载、包装盒规范使用等内容依法开展执法检查，并做好检查情况记录及抽样检查工作。二是农产品专项整治。明确重点品种、环节和农时，每年组织开展禁限用农药、兽用抗菌药、水产品禁用药物和有毒有害物、农资打假等多方面的专项整治。近两年各类专项整治检查农业企业1597 家次，出动执法人员966 人次，查处农业行政违法案件37 起、罚没款25.03 万元，责令整改23 起。通过执法检查和案件查处，加大了对非法经营行为的打击力度，有效净化全区农资市场、落实生产经营者主体责任。

5.建设农产品追溯体系。根据《上海市地产农产品质量安全追溯体系建设实施方案》要求，区农业农村委在纸质农业档案管理实现生产主体全覆盖的基础上，稳步推进农产品电子追溯平台建设，现已有24 家蔬菜标准园实现农业档案电子化管理。此外，制定了《闵行区农业信息化发展“十三五”规划》，从2016年开始，闵行区农业信息中心搭建闵行区农产品电子追溯平台，通过视频监控、手机实时跟踪等手段，加强对农药、肥料等农业投入品的库存监控、用量信息化管理、农药残留检测数据电子化分析，平台系统推广应用至全区各蔬菜园艺场，并逐步向粮食、经济作物等农业企业（合作社）推广，逐步实现农产品生产过程的信息追溯。

6.广泛开展宣传培训。一方面，定期组织对各级农产品安全监管人员、农产品检测人员、生产技术人员开展专业知识培训，提高专业水平和知法守法意识。另一方面，举办农产品质量安全宣传剧进社区、进学校、“3.15”农资打假大型宣传咨询、食品安全宣传周等活动，多方位、多层次广泛普及农产品安全法律法规及食品安全知识，营造良好社会氛围。

二、基层农产品质量安全监管工作存在的问题

对于基层来说，影响农产品质量安全，制约农产品质量提升的因素很多。从生产角度来说，产业结构要优化、生产方式和规模要调整、主体素质要提升等状况客观存在。从监管角度来说，队伍、监测、经费等方面的问题亟待解决。

（一）基层监管力量较弱

一是监督检查能力。由于缺少正式编制，区级监管人员人数少，且多为兼职、外借，影响农产品监管工作的统筹协调和领导；镇级监管队伍中仅47%是专职，年龄50 岁以上的人数占36.7%，大学学历人员仅占38.6%，对应执法条线的人员大部分身兼数职甚至空缺断层，影响农产品前端管控和应急处置能力，降低了行政执法效能；村级监管人员287 人，全部为兼职，年龄50 岁以上人员占62.4%，高中（中专）及以上学历人员仅占26%。学历普遍不高、年龄结构老化，加上专业结构不合理、系统培训力度不足，基层农产品质量安全监管能力整体不高。

二是检测能力。闵行区农产品的定量检测任务基本由区动植物检测检验中心承担，但从中心的检测技术力量分析，已通过参数涉及环境（30 项）、投入品（13 项）、动物疫病（10 项）、兽药残留（3项）、农药残留（49 项）等，而目前部级、市级农产品风险监测任务中仅农残指标为58 种，2018年增加到68 种，区级农产品定量检测能力已经落后。加上专业技术人员不足和实验室建设滞后，基层检测技术能力提升难度大，制约了监管工作的科学开展。

（二）农产品监测滞后于监管要求

受检测机构能力的限制，区级农产品定量检测主要以种植业产品为主，检测农残参数29 项，而畜禽产品以疫病监测（速测）为主，水产品抽检更是空白。同时，镇级速测仍主要检测蔬菜和水果中有机磷和氨基甲酸酯农药残留，与生产用药实际脱节。在监测数量上，区级农产品定量检测量比市级任务还少（2017年区级 314 件、市级 339 件），且在规模化主体数量基本稳定的情况下，区级定量检测量呈下降趋势。区级农产品监测面不全、监测项目少、设置不科学的现状不仅与农产品监管工作要求不匹配，也限制了对农产品质量安全的风险预警和应急处置。

（三）监测工作经费保障严重不足

根据近年各级政府推出的农产品质量安全相关法律和规章制度要求，应该要将农产品质量安全监管、检测、执法等相关的工作经费纳入各级财政预算，并且要求地方政府加大财政投入力度，加强农产品质量安全检测体系建设。但就调研的情况看，闵行区2017年GDP 排名全市第二，但区级财政在农产品监测方面的投入始终最少，且大部分乡镇在农产品质量安全监管方面的预算也不足，只有少部分相关的农产品检测经费可以解决。

闵行区的问题在各涉农区不同程度都存在，已成上海基层农产品质量安全监管工作的共性问题，也是实现地产农产品质量提升而急需破解的难题。

三、对策措施

（一）切实落实农产品监管工作经费保障

农产品质量安全监管点多、面广、量大，需要有足够的经费来保障。要依托政府的主导地位和优势，将农产品质量安全监管工作经费、监测经费及办公经费全部纳入财政预算，建立基层监管工作经费保障机制，配以合理预算支持。同时，对区镇检测、监管机构基础设施的建设要进行统筹规划，确保发挥其效能，在农产品质量安全监管中起到重要作用。要拓宽经费来源，利用农业项目、政府经费补贴和社会资本等投入，解决人员补助、设备购置和检测耗材等经费支出，确保基层农产品质量安全监管工作顺利开展。

（二）全面提升基层监管能力

1.切实加强基层监管队伍建设。镇级农产品质量安全监管站均已成立，监管职能也已明确。为了更好地发挥其作用，增强属地化监管意识对监管人员的管理权力，乡镇应在工作经费的保障下，加强协调整顿，按照机构职能对人员编制予以核定落实，切实解决机构有设备没人干、队伍不稳定等问题。在稳定队伍的基础上，要强化监管能力建设，对区、镇、村三级监管人员制定专门的培训计划，坚持按照国家农产品质量安全县创建要求，每人每年接受农产品质量安全方面的集中培训不少于40 学时。以考核倒逼主动监管的长效机制建立，要与镇、村级监管人员层层签订责任书，将工作任务细化、量化，年终进行考核，以调动监管人员的积极性，落实监管责任。

2.以信息化手段提升监管水平。一方面，在基层监管人员中全面应用农产品质量安全监管平台，实现对农产品生产日常监管工作的信息化管理，提高监管效能。要继续推进农产品追溯体系建设，争取更多的主体纳入电子化追溯体系，提高生产者的质量管控能力。同时，要加强与市场监管部门的有效衔接，切实落实准入准出制度，真正实现对农产品全程监管。

（三）系统开展农产品质量安全监测

1.科学制定农产品监测方案。要结合辖区产业现状和投入品使用实际，对应部、市监管要求，制定区统一的农产品质量安全监测计划，调整完善监测重点、指标、对象和频次，提高资源利用效率。针对规模化主体开展的定量检测量每年不能少于600 个，对散户的定性检测样品数不能少于8000 个。风险监测的种类要广、检测项目要全，可及时、准确发现问题作为监督抽查的依据，对尚无评判标准的结果可提供给市级监管部门做风险评估参考。

2.着力提升基层农产品检测能力。区级层面，要加强农产品质量安全检测机构的建设，加强协调沟通落实经费，或通过申请部、市项目，实现设备升级；多渠道、多层次引进专业检测技术人员，充实检测队伍力量；提升检测能力，扩大检测参数范围，适应监管工作需要。定位于监督抽查，重点承担所辖区域范围内的农产品质量安全日常性检测工作，并面向生产基地、企业和农业专业合作社开展相关的技术培训和标准宣传服务。镇级层面，乡镇速测室定位于产地准出检查和速测筛查，以服务农户、加强产地监测为目的，要做到机构、人员、职责、经费和条件装备“五个”落实。针对农产品质量安全快速检测员缺乏的现状，可参照大学生村官形式，给镇级配备农产品检测专业技术人员，同时加强药残速测技能培训力度，严格执行资格考核制度和持证上岗制度，确保农产品质量检测结果的准确性、科学性、公平性。

（四）推动完善社会共管共治

鉴于县域农产品质量安全监管工作刚刚起步，基础条件有限，建议充分调动各方力量，推进形成政府监管责任和企业主体责任共同落实，行业自律和社会他律公共生效，市场机制和利益导向共同激活的社会共管共治氛围。一是发挥生产经营主体作用，倡导诚信从业风气，扶优扶强诚信生产经营主体，充分发挥其标准化生产和质量安全自控的辐射带动作用，推进农产品生产标准化、组织化和规模化。二是调动技术推广部门、行业协会等主体力量，引导其开展农产品质量安全技术指导、培训服务等相关工作。三是及时向公众公开例行监测、监督抽查的结果和依法处罚违规者的信息，以信息公开作为督促地方政府和生产经营者重视质量安全工作的重要切入点，发挥公众监督作用，利用手机、网络等现代传播技术手段，畅通公众投诉渠道，搭建社会共治的平台和桥梁。

贯彻农业供给侧结构性改革，上海农业实施都市现代绿色发展，不仅能适时、便捷地为城市居民提供新鲜、卫生、安全的农产品，还将拓展休闲旅游和传承文化与教育等功能，这就意味着更多的市民会流向农村。地产农产品不仅要安全，更需要提升质量，体现绿色化、精品化、特色化。基层农业部门应从解决农产品质量安全监管工作的问题出发，着力完善体制机制，体现上海水平，保障地产农产品质量安全，促进质量兴农。