探索农村宜居家园 建设新模式的思考

■ 李 俊

为认真贯彻落实党的十九大精神，积极推进实施乡村振兴战略，按照机关党委和研究室的开展非定向课题调研要求，结合本市农村地区实际，坚持问题导向和目标导向，就农村地区党建机制、环境优化、自治共治等方面情况深入调研，针对现状，分析梳理，总结问题，寻求对策，着力探索农村宜居家园建设的新模式。

一、当前农村地区党建、环境、自治共治等基本现状和主要做法

（一）农村地区的党建引领工作情况

一是以“党建联建”形成农村建设合力。各农村党组织以地缘相近、资源互补为原则，与社区、企业事业单位党组织结对共建，每年开展文化体育、公益服务、环境治理等共建活动，共同推动农村管理及文明建设。二是以“组团式服务”凝聚民心民情。各农村党组织以划分块区、组建团队、普遍走访的方式，了解民生需求、解决村民所困，形成块区组团式联系服务群众的重要力量。三是以“亮灯行动”推动问题整改。在党的群众路线教育实践、“两学一做”学习教育等活动中，各村党组织将查找出的短板问题，以网络“亮灯”的形式进行公示，接受群众监督，直到问题整改完毕，切实把问题解决在基层，把服务送向群众。

（二）农村地区的环境优化推进情况

一是村容村貌逐步改善中。通过农村“五违”整治和生态建设，结合农村地区的问题“靶点”整治，修复修整了大量硬件设施，改善了农村“脏、乱、差”的环境状况。二是水清岸绿逐渐形成中。建立了河长制，以农村河道治理为重点，综合整治农村水环境，环境改善明显，水安全保障有力，努力落实“河畅、水清、堤固、岸绿、景美”。三是垃圾分类逐步培育中。试点推行农村生活垃圾分类工作，逐步迈向农村生活垃圾减量化、无害化的目标。

（三）农村地区的民主自治共治情况

一是民主管理逐步规范。各村成立了村务监督委员会，并制订村民自治章程及村规民约，加强村级事务的民主管理。落实了重大事项民主决策机制。年终召开村民会议对村干部履职情况进行民主评议。二是村民自治逐渐推进。涉及村民切身利益和村级重大事项的内容，通过村民会议、村民代表会议、村民代表联系户制度广泛征求村民的意见。村务监督委员会通过开展民主理财活动，保障了村级集体经济的公开透明。三是共建联建有效推动。通过“村村联建”“村企联建”“村居联建”等多种形式，达到互相交流、学习、借鉴，优势互补，在管理与服务上形成有效衔接。

二、推进农村宜居家园建设面临的短板和难点

启动农村地区的宜居家园建设，将是统筹城乡区域发展、提升新农村建设水平的重要抓手，是优化农村居住环境、提高农民幸福指数的重要途径，是建设生态文明、改善生态环境的重要载体。但就农村地区宜居家园建设工作的推进而言，还存在着很多困难和不足。

（一）农村宜居家园建设中的瓶颈问题

1.农村地区的村情村况各异，农村建设发展不均衡。一是各村村级财力差异悬殊，每年的财政收入高的可达数千万元，而低的百万元不到。二是各村性质属性不同，有的完全动迁属于空壳村，有的有自然村宅属混合型村。三是各村村民居住数差异大，多的千人，少的仅几百人。如按地域特点和人口组成可分为嵌入式的集镇村、紧密型的城中村、集聚型的租赁村、边缘型的纯农村、社区型的新农村等5 类，其建设和发展情况各不相同，使用一套平均化的方案和标准来建设农村宜居家园，显然是不可取的。

2.人口结构失衡，宜居建设主体不可控。一方面，农村来沪人口比例与本地常住人口比例倒挂。外来人口多，流动性大，对居住地没有归属感，没有作为主人翁的责任意识，而村里对来沪常住人员没有制约和管理的有效抓手，导致各项工作开展缺乏配合基础。另一方面，农村常住人口中，60 岁以上老人比例较高。这些村民大都文化水平不高，农村的一些不文明习惯根深蒂固，对一些新理念、新举措接受度低。

3.管理条线繁杂，监督考评牵头不明确。农村管理涉及方方面面，面广量大，却没有一个专门的部门牵头整合，可复制可推广的好经验无法及时提炼和传播，一些工作中的典型缺失和教训无法被总结警示，一些需要多部门牵头解决的问题，无法有效统筹，形成迅速有效的合力。同时，农村宜居家园建设推进中，还缺乏有针对性的考核制度。目前，各条线部门对村的考核太多太杂，比如中央有美丽乡村建设指导意见、市里有文明村考评标准，有些重复考核，有些不贴近村民需求，更浪费了村委不少人力精力，亟需精简专门化、贴切实际化，切实提高考核效率。

（二）党建引领农村建设存在的问题

1.主观上：部分农村党组织对在农村社会治理工作中的定位还不够准确，对新形势下党建引领农村建设的理念认识不到位，没有很好地将党建引领、党建资源、党员作用渗透到农村治理和服务中。

2.客观上：随着城市化进程的加快，本市农村地区普遍呈现社会结构多元、居民构成复杂、人口流动快速、利益诉求多样等特征，农村党组织在面临以上问题时，而缺少能应对新形势新挑战的全新的管理模式。

3.年龄上：当前农村党员存在年龄偏大、文化程度不高的问题，导致党员引领群众参与农村各项事务时呈现心有余而力不足的问题。

4.参与上：由于近几年的农村动迁、房屋市场化买卖等原因，有相当大一部分农村党员并不居住在本村。这部分党员对农村事务关心少，参与治理和服务村民的意识不强、积极性不高。

（三）环境美化推进上存在的问题

1.观念滞后，多数村干部对农村环境美化工作的认识不足。一是“不想”美化环境。存在户籍人员本位主义，认为在农村居住的主要都是来沪人员，环境改造是花自己的钱为来沪人员服务不值得。二是“不愿”美化环境。农村环境改造投入大，但效益不明显，村民普遍渴望通过动拆迁搬到镇上住，不想住在村里，因此改造积极性不高。三是“不会”美化环境。农村一直以来都是以满足百姓基本的生活需要为目标来美化环境，对如何打造“宜居家园”没有充分的认识。

2.硬件落后，多数村对农村环境美化工作的改造不足。一是公共设施不足。村域道路狭窄且破损，公共空间利用率低，缺少停车位；多数河道无岸驳和护栏；下水道（排污管）以及天然气管道缺失；存在乱设供电、通讯线路等问题。二是环卫设施落后。垃圾桶和垃圾箱房不规范、保洁不到位；缺少装修垃圾和暴露垃圾的集中堆放点和清运短驳措施；农村公厕保洁管理不到位。三是绿化程度较低。农村道路两侧和公共场地基本无绿化，且缺乏统一布置和养护管理；荒地和拆违后地块杂草丛生。

3.软件缺陷，多数村对农村环境美化工作的推进不足。一是管理模式不统一。各村依据村规民约开展的自治标准不一，效果不一。二是管理政策僵化。农村地区的房屋大都建造于上世纪70年代与80年代，建筑工艺相对落后，由于不鼓励、不提倡农宅翻修，数十年下来，较多老宅已成危房；此外由于当时缺乏整体规划，消防车无法深入老宅，农村存在很大的消防和安全隐患。三是管理水平不高。村干部身兼多职，村民组长后继乏人年事已高现象比较普遍，且文化程度低、老龄化、不专业，导致农村地区管理流于应付。作业人员短缺，农村治保队员、环卫工人普遍没有按照实有常住人口的比例配备。

（四）自治共治推行中存在的问题

1.自治共治程度较低。在农村社区的管理与服务、民主决策等方面，自治共治活动应由村民会议、村民代表会议讨论、协商决定并实施。但在实际工作中，村民参与自治共治的热情普遍不高。

2.民主法治意识不强。一些村对自治共治重视度不高，民主法治意识还不够强，在实际工作中个别村还存在“一言堂”和家长式作风，没有真正做到村级事务由村民讨论协商决定。

3.自治章程和村规民约空有形式。村民自治章程和村规民约各村都有制订，但有些村没有因地制宜，没有结合本村的实际情况制定，而是照搬照抄，在具体实施方面还没有很好的执行抓手。

三、推进农村宜居家园建设的对策建议

（一）坚持党建引领——着力探索提升基层党建的战斗堡垒作用和党员干部的先锋模范作用， 构筑宜居家园建设的“中流砥柱”

1.构建“网格化”农村党建格局，将组织作用发挥到农村治理的“神经末梢”。推进基层党组织网络与联勤和城市网格“两网融合”，以区块网格为单位，建立网格党建联盟，形成“党建联盟—基层党组织—党小组”为基本框架的“网格化”党建体系。推行“三联动”工作模式，通过区级机关部门与村党组织的纵向“城乡联动”；网格内社区、企业党组织与村党组织的横向“网格联动”；村宅党小组、党员志愿者队伍、党员议事会的内部“小组联动”，实现各类资源向农村倾斜。实施“党建联民情”建设。建立“区块长—网格长—党小组长—党员志愿者”管理服务队伍和“机关干部挂钩服务片区—村两委班子、党员骨干包干重点区域—农村党员对点联系群众”等制度，推进资源整合、民情收集、困难帮扶、经济发展、社会治理等机制有效融合。

2.构建“服务型”党建平台，实现党组织在功能性服务中参与农村建设。打造农村党员素质提升的课堂。统筹区域资源，运用党课、讲座、身边典型等形式，借助远教、微信等平台，进行理论武装、党性教育和能力培养，提升农村党员整体素质。打造农村建设协商联动的平台。发挥党建服务站枢纽作用，以党员议事会为载体，畅通党组织和群众之间的诉求表达和协商互动，实现党组织、党员群众聚焦重点工作，共推农村建设的良好局面。打造农村群众生活满意的窗口。建立“三个一”服务内容，即一个党员志愿者资源库、一份服务清单、一批党员微实事项目，进一步扩大党员参与农村建设的覆盖面。完善自下而上的民情民意收集机制。

3.构建“参与式”治理模式，实现党员在农村宜居家园建设中的带头示范作用。一是实施“向党组织报到”制度。进一步推进党员“双报到”工作，引导组织农村党员参与居住地党员议事会、群众活动团队等活动；开展“党员回家行动”，鼓励出生在本村、组织关系在单位的党员回到农村参与各类活动。二是实施“党员全亮化”管理。以推进党员先锋岗、党员责任区建设为抓手，引导农村党员围绕社会治理、基层建设，在本职岗位、在生活区域、在群众团队中“亮身份、亮职责、亮承诺、亮业绩、亮作风、亮典型”。三是实施“党员先锋指数”测评。将党员带头拆除违建、带头美化环境、带头服务民生、带头明礼守信、带头遵纪守法纳入“党员先锋指数”测评标准，并将测评结果作为评优表彰及不合格党员评判依据。

（二）推进环境美化——着力探索打造绿色优美、整洁有序的村容村貌，并形成长效机制，确保宜居家园的“颜值担当”

1.聚焦“有序”，完善公共设施改造。对村落进出道路进行维修；在主要进口边增设集中停车点；在部分有条件的宅边河道建设景观护岸岸坡，并且在岸边设置部分的景观栏杆以及沿河步道；市政公共管道的布局，纳入市政排污管网，如无法纳入，增设污水池；整理归并乱设置的电线线路；根据自愿原则，进行村民私房翻修。

2.聚焦“整洁”，完善环卫设施改造。在每个村落的主要出入口设置一组垃圾分类桶，含干垃圾、湿垃圾、有毒有害垃圾、可回收物；按收集半径70 米左右设置垃圾收集点位，每个点位配置干、湿垃圾桶；按照村落的实际情况，设置一定数量的垃圾箱房，用于生活垃圾收集容器的集中、清洗、维护；每个村至少设置一个装修垃圾、暴露垃圾的临时堆场；结合村庄公共设施布局，合理配置公共厕所，每1000 人至少有一座水冲式的公厕。

3.聚焦“绿色”，落实公共绿化养护。在道路两侧、公共场地、拆违地块和农村周边地块补种绿化，由所在村征询镇规土所意见，通过后，办理相关手续，进行统一绿化设计。村委负责绿化建设及养护管理，资金由各村自行承担。

4.聚焦“优美”，丰富庭院绿化设计。委托设计公司，制作庭院绿化建设方案供农民选择，资金由镇政府和所在村委各承担45%，剩余10%由该户农民所承担，并负责日常养护。每年开展绿化评比，优胜者给予资金奖励。

（三）倡导自治共治——着力探索发挥基层民主协商的力量，规范村民自治章程和村规民约，集结基层群众智慧，搭建宜居家园的“议事平台”

1.健全民主协商机制。严格按照村民委员会组织法的要求，形成完整的议事机制和村民参与平台，确保村民在日常生活中有广泛持续、深入参与农村社区自治共治的权利。充分发挥党组织在农村社区工作中的领导核心作用，构建村级事务民主协商议事决策机制，增强村民主人翁意识，调动村民参与农村社区建设的积极性和创造性。

2.创设民主管理平台。以村民小组为单位可设立村民议事室或村民议事点，重点商议村级重大事项、村民关心的事，提高村民参与自治共治的积极性。村委干部可以与村民通过民情恳谈会等形式制定“协商议事目录”。在“协商议事目录”上的村务事项，村民开展广泛的协商讨论，根据与会村民的意见，经审议签字形成决议，进行公示后组织实施，形成村民自治共治的良好局面，促进农村社区各项事业的健康发展。

3.规范村民自治章程和村规民约。各村要因地制宜，规范完善村民自治章程和村规民约。要将村民自治章程和村规民约落实到日常的农村社区管理与服务工作之中，将“社区治理、违法搭建、邻里关系、外来人员管理，房屋租赁、环境卫生、帮困济贫、医疗救助、扶残助学”等事项纳入村民自治章程。可以采取一定的奖惩措施，让村民自治章程和村规民约更好地为农村社区的自治共治、宜居家园建设服务。

（四）落实工作保障——坚持问题导向和目标导向，全面把握“新时代、新形势、新挑战”下的工作重心，以“四大保障”为农村宜居家园建设“筑牢根基”

1.组织保障。农村宜居家园建设涉及面广、工作量大，是一项系统工程，因此在领导机制和工作机制方面，建议在镇层面成立“农村宜居家园建设推进工作领导小组”，由镇党委、政府主要领导担任组长，各条线分管领导任副组长，相关职能部门负责人作为领导小组成员。领导小组下设“农村管理办公室”，配备专职工作人员，具体负责各项工作的协调和推进。

2.措施保障。按照“因地制宜、量力而行、试点先行、分步实施”的原则，科学合理地做好规划布局。一是选好样板，示范带动。选择各方面基础比较好的村（或村民组），作为“宜居家园试点村组”，先行先试，以点带面，逐步推开。注重抓好重点特色“美丽乡村示范村”建设。二是拆违先行，规划保障。结合无违村创建，在拆违的前提下做到合理规划空间布局，对区域的消防、排污、道路、河道、停车、休闲等功能做“有空间、可发展、惠民生”的科学性、整体性和长远性规划。三是明确内容，确定标准。统合不同类型的农村情况，做好基本配置的宜居家园建设任务清单，鼓励“一村一品一特色”的打造。实行农村宜居家园建设“星级”考评机制，由各村每年进行自主申报，镇按照星级评选情况通过以奖代补方式进行奖励。

3.队伍保障。要选优配强基层干部，结合换届工作，选优配强村书记和村干部。加强对后备干部全方位的学习和培训，开拓村干部的工作思路，提升村干部的工作能力。

4.经费保障。加大政策扶持力度，将“农村宜居家园建设专项经费”纳入财政预算，建立健全长效的投入机制。探索建立多元化投入机制，多渠道筹集建设资金，推动和保障农村工作顺利开展。