家庭农场发展的省域财政支持政策研究*——基于政策文本分析

◎叶 云 尚旭东

家庭农场是新时代中国农业发展不可或缺的重要组织形式，它的成长不可避免地将承载着诸多社会责任，如构建新型农业经营体系、保障国家粮食安全、助力振兴乡村等等［1］［2］，这些社会责任构成了政府支持家庭农场发展的重要理由。从世界主要发达国家支持农业产业组织经验来看，财政手段无疑是众多政策工具中普遍被认同、较为常用的手段之一。中国家庭农场发展同样需要财政支持［3］［4］。在中国，各地在引导和培育家庭农场发展过程中，财政支持都做了哪些？主要聚焦于哪些方面？哪些方面可以完善？厘清上述问题，对进一步提升财政支持家庭农场发展效率，完善财政支持体系至关重要，为此本文将通过梳理主要省（市、自治区）支持家庭农场发展有关政策文本，以此归纳总结国内在财政支持家庭农场方面的探索实践。

一、省域财政支持家庭农场发展的政策工具

扶持家庭农场发展是构建新型农业经营体系重要途径之一，全国多数省（市、自治区）都出台了相关政策文件来促进家庭农场发展。进一步梳理各省政策文件可以发现，当前国内财政支持家庭农场发展政策工具主要围绕“资金支持、涉农补贴、项目配套、信贷支持、保险服务与税费优惠”等六个方面展开。

“资金支持”主要服务于“一创两奖”。“创”是创建市级（含）以上示范性家庭农场，“奖”的是两类主体：土地出租期限较长转出农户和培育家庭农场发展的基层政府（如村委会）。“奖”既有对传统农户配合家庭农场规模扩张的奖励，也有对村集体创造家庭农场良好发展空间的嘉奖。

“涉农补贴”集中在“一倾八补”。“倾”是新增农业补贴资金向家庭农场倾斜，“补”是对粮食种植、良种采购、农机具购置、质量安全认证、基础设施建设、加工储运、市场营销、品牌创建等八类主体行为实施补贴。“八补”既涉及要素投入补贴，也包括对主体“进取经营行为”和改善生态环境行为补贴。

“项目配套”主要是“三扶两免”。“扶”是对“农业基础设施、农业生产类项目、农业社会化服务类项目”三类建设给予支持。农业基础设施建设项目涉及“土地整理、农田水利、高标准农田、乡村公路”等；农业生产类项目包括“粮油高产创建、农机补贴、产地初加工、新品种、新技术应用”等；农业社会化服务类项目涵盖“测土配方施肥、农作物病虫害防控、粪污资源化利用、农业科技入户”等。“免”的是“提供重大动物疫病免疫疫苗”和“优先安排病死畜禽无害化处理”。“三扶两免”既有参与工程项目、完善基础设施扶持，也有对新技术示范、推广奖励，还有对农业公共安全防范覆盖。

“信贷支持”着重在“一鼓一提一贴一设”四个一上发力。“鼓”是鼓励金融机构创新家庭农场抵押贷款方式，“提”是提高家庭农场贷款额度，“贴”是给予家庭农场贷款贴息，“设”是政府出资设立的政策性农业担保公司。“四个一”意在从创方式、增金额、降利息等方面方便家庭农场贷款、增加授款额度、减轻还款压力。

“保险服务”侧重于“一补一纳”。“补”是对家庭农场投保农业保险予以补助，“纳”是将家庭农场投保的农业保险品种纳入中央财政保费补贴范围。“一补一纳”意在从降低保费支出、增加险种数量方面，更全面地保护家庭农场生产经营。

“税收优惠”聚焦在“三免一惠”。“免”的是“自产农产品销售收入”、“农业社会化服务收入”和“农业生产用地支出”这三个领域增值税或者使用税，“惠”的是生产经营中水电费支出，执行农业生产用水用电优惠。“三免一惠”意在从“减税”到“节支”双管齐下，降低生产开支、增加经营收入。

二、省域财政支持家庭农场发展的具体内容

（一）资金支持

资金支持主要聚焦在两块内容：一是将已有涉农资金重点向家庭农场倾斜；二是将财政奖补资金主要用于奖励示范家庭农场创建及对培育家庭农场的主体实施奖励。

1.涉农资金倾斜。该措施明确了常规涉农资金向家庭农场倾斜要求。如河北省提出各级扶持新型农业经营主体发展资金要向符合条件的家庭农场倾斜，对示范家庭农场予以重点支持。广东省强调要统筹安排涉农项目资金扶持家庭农场发展。

2.奖补资金支持。主要是地方财政对示范性家庭农场创建和相关主体奖励。如辽宁省从2014年开始每年评选省级示范家庭农场并给予奖励。广西省鼓励100亩以上集中连片的家庭农场参与高标准基本农田建设，开展“小块并大块”耕地整治，符合条件的给予资金奖补。福建省设立土地规模经营扶持专项资金，重点对土地流向适度规模经营的家庭农场，且流转期限较长的流出农户，给予土地流转租金补贴。上海市安排专项奖补资金对土地出租期限较长的流出农户和培育家庭农场发展的村委会进行考核奖补。

（二）涉农补贴

农业补贴作为常规支农政策，在引导和培育家庭农场上主要聚焦两个方面：一方面强调农业补贴资金向家庭农场倾斜，另一方面扩大了家庭农场农业补贴范围，既包括农业生产补贴，也包括农业基础设施建设和农业经营管理补贴。

1.主体补贴倾斜。多数省（市、自治区）都将家庭农场纳入现有支农扶持政策，很多省份要求新增农业补贴资金向家庭农场倾斜。如江苏省要求新增农业补贴要向家庭农场倾斜。山东省提出新增补贴向主产区和优势产区集中，向专业大户、家庭农场等新型生产经营主体倾斜。湖南省明确新增农业支持保护补贴要重点扶持以粮食种植为主的家庭农场。

2.有关补贴范围。主要涉及五大类：一是对粮食作物、良种、农机具等实施补贴。如天津市明确家庭农场种植粮食作物、购买良种、购置农机具等享受国家和市有关补贴政策。二是对农业基础设施建设补贴。如浙江省桐乡市对家庭农场开展符合市产业发展规划的主导产业示范基地建设，按其基础性设施和生产性设施设备实际投资额20-30%（限额100万元）给予奖励。三是对新技术推广应用补贴。如江苏省徐州市铜山区对推广应用新技术且平均效益比普通农户高30%以上家庭农场，给予3-5万元奖励。四是质量安全提升与品牌创建补贴。如浙江省湖州市德清县对获得中国驰名商标、国家地理标志（集体）证明商标分别给予50万元、20万元奖励，对获得总局核准注册的集体商标、省知名商号、省著名商标奖励10万元，对获得市著名商标奖励3万元。五是经营管理业绩补贴。如陕西省咸阳市杨陵区对年销售业绩在100万元以上家庭农场，给予实际销售收入1%奖励（最高不超过2万元）。

（三）项目配套

该手段主要聚焦在家庭农场申报和承担财政项目上，从农业基础设施类项目、农业生产类项目到农业社会化服务项目，优先对其在申报和立项环节给予支持。

1.财政项目倾斜。该措施主要是鼓励家庭农场申报农业开发项目和财政专项补助项目，强调农业开发项目和财政专项补助项目向家庭农场倾斜，同等条件下在立项上突出家庭农场优先地位。

2.财政项目类别。主要涉及三类：一是农业基础设施建设类项目。如天津市、广东省、湖南省等省份重点支持农田水利设施建设、高产田创建、农业综合开发、土地整理、农村道路等项目。二是农业生产类项目。如天津市支持新品种、新技术应用等生产类项目。海南省涉及水稻标准化育秧工厂建设、标准化示范园区创建、瓜菜基地建设、畜禽标准化养殖小区创建等项目。三是农业社会化服务类项目。如河北省支持测土配方施肥、农作物病虫害防控、粪污资源化利用、农业科技入户、免费提供重大动物疫病免疫疫苗，优先安排病死畜禽无害化处理费用等项目。

（四）信贷扶持

信贷支持是破解家庭农场“融资难、融资贵、融资慢”重要手段，从全国主要省（市、自治区）发展实践看，主要分两步走：第一步是将家庭农场纳入融资担保服务范围，同时鼓励金融机构创新家庭农场抵押贷款方式；第二步是提高家庭农场贷款额度并对家庭农场贷款予以贴息，进而形成较为完善的信贷支持体系。

1.信贷扶持倾斜。主要措施是将家庭农场纳入融资担保机构服务范围。如天津市要求融资担保机构将家庭农场试点纳入担保服务范围。浙江省、福建省支持各类政策性农业担保公司把家庭农场纳入服务范围。安徽省、湖南省鼓励由政府出资设立的融资性担保公司为符合条件家庭农场提供融资性担保服务，并与该担保公司享受有关扶持政策挂钩。

2.信贷扶持方式。主要有两类：一是创新家庭农场抵押贷款方式。如多数省份开展大型农用生产设施设备抵押、林权和流转后土地承包经营权抵（质）押、动产质押、仓单和应收账款质押等新型信贷业务。二是提高家庭农场贷款额度并对家庭农场贷款予以贴息。如河北省规定从事种植业的家庭农场贷款金额最高可以为借款人从事农业生产经营所需投入资金70%，其他家庭农场贷款金额最高可以为借款人从事农业生产经营所需投入资金60%。

（五）保险服务

农业保险服务是有效降低家庭农场经营风险的重要保障，将家庭农场纳入政策性保险范围已成为多数省（市、自治区）开展家庭农场农业保险服务的主要做法，在此基础上，通过财政保费补贴提高家庭农场参与农业保险积极性，为家庭农场平稳发展保驾护航。

1.农业保险服务倾斜。主要是将家庭农场纳入政策性保险范围。如天津、上海、浙江、安徽、福建、广东等省（市）明确提出将家庭农场纳入政策性保险范围。

2.农业保险服务方式。做法集中在对家庭农场予以保费补贴。如江苏省出台了实施家庭农场农业保险补助的支持政策。浙江省将包括家庭农场保险品种纳入中央财政保费补助范围。福建省支持家庭农场参加政策性农业保险，享受各级财政保费补贴政策。云南省创新适应家庭农场生产经营特点的保险产品，将家庭农场经营作物和养殖品种纳入财政保费支持范围。

（六）税费优惠

税费优惠支持主要在两个方面：一是在销售自产农产品、提供农业社会化服务方面给予收入免征增值税，并对生产用地免征城镇土地使用税；二是在种植、养殖、初加工、大批包装方面的水电费给予农业生产用电价格优惠。

1.增值税优惠。表现为对家庭农场销售自产农产品免征增值税。如天津市提出家庭农场对外销售自产农产品享受农业生产者销售自产农产品免征增值税优惠政策，免征家庭农场提供农业社会化服务取得收入增值税。如河北省对家庭农场从事农业机耕、排灌、病虫害防治、植物保护、农牧渔保险以及相关技术培训业务，家禽、牲畜、水生动物的配种和疫病防治取得收入免征增值税。

2.城镇土地使用税免征。对家庭农场直接用于农林牧渔的生产用地，免征城镇土地使用税。如浙江省和河北省均对直接用于农林牧渔业的生产用地免征城镇土地使用税。

3.给予水电费优惠。上海市对家庭农场粮食、蔬菜种植用电、粮食烘干机械用电、畜禽水产养殖用电，执行农业生产用电价格。四川和云南省均对家庭农场种植、养殖、农产品初加工、向初级市场提供大批包装形成的电水支出，按农业生产用电用水价格执行。

三、结论与启示

落实中央有关精神，也是出于应对家庭农场发展需要，各地在财政支持家庭农场发展方面出台了一系列政策，开展了大量有益尝试。从多地实践情况看，财政支持家庭农场主要集中在“资金支持”、“涉农补贴”、“项目配套”、“信贷支持”、“保险服务”和“税费优惠”等六大领域。

以上这些手段是国内财政支持家庭农场发展的主要应用，不仅有针对要素集聚过程中相关当事人、物资和项目的奖补（资金支持、涉农补贴和项目配套），而且有对服务生产和经营环节涉事主体、产品和税收的补贴（信贷支持、保险服务、税收优惠），还有对农场主进取和绿色生产行为、银行和保险机构配合政策的回报。六种手段相互配合、互为补充、注重协调，各地在实践上往往能够因地制宜、因时施策。如江苏、浙江等省份，由于其家庭农场发展水平总体较高，财政支持更多向注重“项目配套”、“信贷支持”、“保险服务”等倾斜，这与家庭农场发展相对滞后地区偏重于“资金支持”和“农业补贴”不同。而家庭发展相对一般省份，其支持手段更趋于全面借鉴，既考虑了“资金支持”、“农业补贴”、“项目配套”不可替代性，也注重适当向“信贷支持”和“保险服务”倾斜过渡，余留了一定政策调整空间。总体而言，整体内容是相互借鉴的，政策目标是大体趋同的，具体手段是差别各异，但对政策工具间是否具有传导性和替代性、各类政策工具效力的比较与筛选欠缺设计，这可能成为下一步各地政策工具调整亟待研究的重点问题。