农村集体产权制度改革的东平实践

■ 文 / 于庆红 井立义

山东省东平县自2014年11月被农业部等13部门确定为第二批农村改革试验区并承担农村集体产权制度改革任务以来，县乡村3级联动，采取切实措施，稳步有序推进改革。截至2018年11月底，全县基本完成农村集体清产核资，锁定经营性资产25115万元、非经营性资产102158万元、“四荒”等资源218584亩，468个村认定成员395678人，356个村成立了（股份）经济合作社，48个村实现成员分红。

明确1个目标。全县各级认真学习《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》和省市精神，充分认识到农村集体产权制度改革是继农村土地家庭联产承包责任制之后农村又一项重大改革。要通过改革逐步构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度，保护和发展农村集体经济组织成员的合法权益。换言之，就是通过改革，逐步实现农村集体经济组织及其成员“双增收”这一终极目标，让农村集体经济不断发展壮大，成员财产性收入持续增加，农民群众的获得感普遍增强。

解决2个难题。一是“不愿改”。针对改革进程中存在的“上热下冷、农民群众热基层干部冷”的实际，以及“没必要改、无产可改”的模糊认识，东平县通过层层召开动员会、宣传学习上级文件、开展算账对比、推介改革典型、印发宣传提纲等，广造农村集体产权制度改革舆论，引导基层干部群众积极融入改革大潮，形成了想改革、议改革、抓改革的良好氛围，变“要我改”为“我要改”。二是“不会改”。东平县通过举办业务培训班、组织外出参观学习、召开理论研讨会、开展巡回指导、制作工具模板等方式，将操盘者培养成行家里手，为改革奠定了人才基础。

抓住3个重点。一是清产核资。要求对农村集体经济组织经营性资产、非经营性资产、资源性资产认真清查、全面核实、逐一登记，明确产权归属。具体清查现金、银行存款等货币资金；房屋、建筑物、机器、设备等固定资产，水利、交通、文化、教育等基础公益设施以及农业资产、无形资产、在建工程、长期投资、短期投资、材料物资、应收款项等资产；耕地、林地、山岭、荒地、滩涂、水面等资源。二是成员界定。要求严格按照有法依法，无法依规，无规依民的原则，综合考虑多重因素，科学认定农村集体经济组织成员。为方便操作，县乡出台指导意见，村级制定具体界定办法、操作方案等，精准解决成员身份问题，做到不漏一户、不落一人。三是股权设置。股权设置是产权制度改革的关键。设置类型上，总的要求以成员股为主，根据村情民意，也可既设集体股，又设成员股，但集体股原则上不得超过总股本的30%，成员股不低于70%。成员股的设置既考虑公平，又兼顾贡献、效率、发展等因素，通过合理设置股权调动各方面积极性。股权管理上，提倡实行不随人口增减变动而调整。但鉴于改革初期，多数成员难以接受股权固化管理模式，部分村实行动态管理，但调整期限一般不低于5年，且实行“小调大不动”，即因成员增减需调整股权时，原有成员股份和股本额度不变，增加或减少成员股份时调整集体股，把集体股作为“蓄水池”；不设集体股的，只在成员变动的个别户之间调整。

做好4项工作。一是建立工作班子。县里成立由县委书记、县长任组长，县委副书记、分管县长任副组长，有关部门主要负责人为成员的农村集体产权制度改革领导小组，下设办公室，负责工作的有序推进、组织协调、标准制定、质量把控、督查考核等。乡村两级也本着有利于工作的原则，成立相应的领导小组和办事机构，较好地解决了有人办事的问题。二是落实工作经费。以省市经费补助为基础，县政府在财力十分紧张的条件下，追加150万元产权制度改革经费，乡村两级也拿出真金白银在财力物力上给予保障，解决了有钱办事和个别村“改不起”的问题。三是设计工作方案。县委、县政府出台了《关于深化农村集体产权股份合作制改革做好国家农村改革试验区建设工作的意见》《关于扎实开展农村集体产权制度改革的实施意见》《农村集体产权制度改革工作实施方案》等，各乡镇村都制定了务实管用的工作方案，明确了任务目标、操作程序、质量标准、时间节点、运行办法等，解决了改革过程中操作层面和改革后新型农村集体经济组织规范运作等问题。四是完善工作机制。县级层面重点探索有效工作机制，制定了《农村社区股份经济合作社示范章程》《农村“股改”业务会计处理办法》，以县委、县政府名义印发了《农村集体经济组织管理办法（试行）》《农村集体经济组织成员资格认定指导意见》《农村集体经济组织登记管理暂行办法》《农村集体经济组织股权证书管理办法》《农村集体产权制度改革档案管理办法（试行）》等，解决了改革无法可依、无章可循问题；县领导小组办公室制定了《农村集体产权制度改革工作考核办法（试行）》，并建立“周调度、月督查、季通报”制度，从组织领导、保障措施、工作进度等方面，统筹考虑其他因素，对各乡镇农村集体产权制度改革工作进行全面考核，将考核结果在一定范围内通报，解决了改革进度慢、质量差、效果不佳的问题。

实现5个突破。一是通过全面清产核资，实现了集体家底清的突破。过去，农村集体资产权属不清、资源边界不明的问题在一些村不同程度的存在，造成管理混乱、浪费严重、作用难以有效发挥。这次借产权制度改革的东风，组织村“两委”、村监委、党员、群众代表等对集体经营性资产、非经营性资产、资源性资产进行全面清查，将账外资产登记入账，对无主资产进行确权，实现了账实相符，集体家底清楚了，成员主人翁意识强了，更为产权制度改革奠定了坚实基础。

二是通过成员资格界定，实现了组织边界明的突破。过去，农村集体发包土地、审批宅基、发放福利、老人供养、垫付税费、子女就学入托等大多按居住地点、户籍登记、血缘关系等处理，人员成分混杂，不分彼此，干部爱面子，群众有意见。这次产权制度改革，村级组织特别是人员构成比较复杂的城中村、城郊村、乡镇政府（工矿企业）驻地村、经济发达村在这方面下足了工夫，依法、依规、依民成为基本遵循，在此基础上制定合规矩、接地气、可操作的成员资格界定办法，用一把尺子丈量，使每个人都能按类别对号入座，是否为成员一目了然，农村集体经济组织边界非常明了、清晰。

三是通过建立新型组织，实现了管理体制顺的突破。实践中，东平县按照政经分离原则，力争所有村都成立新型集体经济组织，但又不搞一刀切。对于经营性资产、资源性资产较多，能够将其量化到成员的村，成立股份经济合作社；对于既无经营性资产，又无资源性资产的村，在完成清产核资、成员界定等工作的基础上，暂时成立经济合作社，条件成熟后，再设立股份经济合作社。通过建立新型农村集体经济组织，形成了“三驾马车”式治理结构，改变了过去以党代经、以政代经，有权无责，权责不对等的尴尬局面，能够让党组织集中精力抓好党务、自治组织依法依规处理政务，以便经济组织专心经营集体资产，实现保本增值。

四是通过健全“三会”架构，实现了治理机制优的突破。在健全以村党组织为核心，村民委员会、新型集体经济组织广泛参与的村级治理框架下，全县统一要求新型农村集体经济组织必须设立成员大会、理事会、监事会，分别作为权力机构、执行机构和监督机构，三者做到既齐心协力抓好集体经济发展工作，又各司其职、各负其责、相互制衡，使管理体制机制不断优化，组织效能逐步提高，经济效益日益凸显。

五是通过资产规范运营，实现了集体经济强的突破。村级组织以改革为起点，向改革要效益，引入现代企业管理制度、职业化经营机制，通过公司化运作发展集体经济，充分发挥新型农村集体经济组织存量资产、资源的作用，采取集体自营、兴办实体、委托经营、股份合作、承包、租赁、联营等经营方式，将其效用发挥到极致，实现了集体经济发展壮大、成员财产性收入增加的目标。通过改革，2017年全县村集体同比增收650万元，实现分红7506881元，涉及48个村、45249人，人均165.9元。