浅议粮食流通立法需要解决的主要问题和拟设立的主要制度

文/张国钧 韩志春 尤晓萍

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央提出了总体国家安全观，明确了国家安全战略方针，为保障国家粮食安全提供了行动指南。粮食流通一头连接粮食生产，一头连接居民消费，是粮食生产和消费的桥梁纽带，是粮食安全的重要环节。随着我国经济发展进入新常态，粮食形势也呈现出新的阶段性特征，影响安全发展的深层次矛盾日益凸显，粮食流通领域面临发展不充分、不平衡等诸多亟待解决的问题。为构建更高质量、更可持续的粮食安全保障体系，必须运用法治思维和法治方式，通过立法加快职能转变和制度创新，提高政府宏观调控和市场流通能力，做到放而不乱、管而有法、活而有序；通过引导和规范粮食经营活动，守住不发生“卖粮难”、不发生脱销断供、不发生质量安全事件的粮食流通安全底线；通过政策引导和科技创新，健全一二三产业融合发展利益联结机制，促进粮食产业发展，让农民分享更多产业增值收益的同时，满足百姓日益多样的美好生活需要，从而在更高层次保障粮食安全。

一、收购环节，确保农民种粮卖得出，价格卖得好

收购是生产的延续，粮食能否卖得了，价格卖得好不好是农民愿不愿意继续种粮的重要评判标准，也是市场供应的粮食够不够吃，百姓吃得满意不满意的重要前提。为解决卖粮和卖个好价钱的问题，收购环节需要设立的主要制度有：

1.粮食流通风险评估制度。县级以上政府承担本行政区域内粮食安全的主体责任。政府建立粮食流通安全监测评估机制，并向本级人大常务委员会报告年度粮食流通安全情况。通过产量、收购量、加工量、供应量、消费量等基本数据的测算分析，评估当年流通形势与安全系数，做到心中有数。

2.供需平衡调查制度。粮食部门通过供需平衡调查，掌握粮食供给量、商品量、库存量和消费量等基础数据，主要分析粮食供需形势，为政府粮食宏观调控提供决策依据。

3.粮食收购应急保障制度。在粮食收购价格低于市场价时，省政府按照国家规定及时启动小麦、稻谷政策性收储；粮食生产遭受重大自然灾害时，按不低于生产成本的价格启动临时收储，产生的费用在省级粮食风险基金中列支。通过收购应急保障制度的建立，保证种的粮都能卖得出，种粮农民最基本的收益有保障，彻底解除农民种粮的后顾之忧。

4.超标粮处置机制。政府建立粮食质量监测和舆情应对机制。制定超标粮食处置方案，对超标粮食实施定点收购、强制检验、单独储存、定向处理、全程监管等措施，严禁流入口粮市场和用于食品加工。超标粮食的收购主体实行目录管理，并向社会公布。超标粮食，是农药残留、真菌毒素、重金属及其他有害物质超过食品安全标准限量的原粮。生产出的粮食超标，有可能是由于土地、水源、气候等原因造成，不一定是农民个人原因导致，所以政府应对超标粮进行有效处置，对农民给予一定成本补偿，尽量不让种粮农民承担损失。

5.产销合作利益激励机制。鼓励销区企业到产区开展优质粮食订单生产、收购、储存和加工等业务，带动产区粮食产业发展；鼓励产区企业到销区建立加工、销售网络，丰富销区市场供应，改变农村卖原料、城市搞加工的格局。通过产销衔接，让种粮农民分享到粮食加工环节的增值红利，确保种粮有不错的收益，从而提高其种粮积极性。

6.产后服务建设。鼓励和支持粮食企业建设专业化粮食产后服务中心，对接需求、完善功能、创新模式，提供代清理、代干燥、代储存、代加工、代销售等产后服务，增强农民的市场议价能力。

二、储存环节，确保在库粮食储得好，库存数量实

载体。明确地方储备粮由各级政府分级储备、分级管理、分级负责，地方储备粮的品种结构和收储轮换由本级人民政府自主确定，建立费用补贴动态调整机制。地方储备粮优先收储当地生产的粮食，保持宜存状态，达到国家和省规定的质量及有关卫生标准。规模落实、质量保证，确保储备粮储得进、调得动、用得上，充分发挥调节市场余缺的蓄水池作用。

4.社会周转储备制度。明确政府可以运用财政、金融等手段，建立社会粮食周转储备，鼓励与符合条件的加工、销售企业建立成品粮协议动态储备。鼓励学校、医院等用粮单位和居民家庭储存一定数量的口粮。建立社会周转储备，一方面是为了减轻财政负担，另一方面是实行藏粮于民，确保手中有粮、心中不慌。

5.政策性粮食库存检查制度。政策性粮食，是指政府指定或者委托粮食经营者购买、储存、加工、销售，并给予财政、金融等政策性支持的粮食，包括地方储备粮等。政策性粮食的经营要实行严格监管，禁止以政策性粮食作担保、清偿债务、骗取信贷资金或者改变指定用途，实行严格的库存检查制度，确保账账相符、账实相符、质量良好。

三、运输环节，确保物流节点有规划，安全又畅通

运输环节要做到物流节点规划、布局科学，物流通道顺畅、运输成本低，运输过程中不发生粮食

储存环节要解决的主要问题是有仓可储，同时储得安全、储得科学。地方储备粮等政策性粮要确保库存数量真实，质量良好、监管有力。储存环节需要设立的主要制度有：

1.仓储设施保护制度。政府应当科学规划布局和支持粮食仓储设施建设，引导社会资本投资建设粮食流通基础设施。对涉及政府性资金资产投入建设、维修改造的粮食仓储物流设施执行清单式保护制度，实行动态管理。确需拆除、迁移或改变其用途的，逐级报告至省粮食行政主管部门批准。科学布局、加大投资建设仓储设施都是为了解决卖粮点少、仓容不足等问题，方便农民卖粮。

2.智慧粮食建设。要求粮食收储企业应用现代信息技术，推进智慧粮库建设，提高粮食出入库机械化、自动化和封闭式作业能力，推广应用物理、生物源储粮药剂等绿色储粮技术。应用科学储粮技术是减少粮食损耗，防止粮食在储存过程中发生坏粮、二次污染等问题的有效手段。

3.储备粮分级负责制度。地方储备粮是政府宏观调控的重要物质损耗、污染。政府将粮食流通产业发展纳入国民经济和社会发展规划，通过稳定的投入机制，科学合理布局粮食物流产业园区建设，建立粮食运输绿色通道，打通粮食物流节点，确保粮食运输高效、安全。同时通过鼓励经营者实行封闭式运输，禁止与有毒有害的物质混装运输等规范，确保粮食运输中的质量安全。

四、加工环节，确保粮食产业做得强，满足新需求

随着消费需求的提档升级，粮食消费已经从“吃得饱”向“吃得好”“吃得健康”“吃得便利”跃升，优质粮食产品供给不足的问题凸显，需要不断提高优质、绿色、安全粮油产品供给能力，推动粮食产业体系建设向纵深发展，构建更高层次、更高质量、更有效率、更可持续的粮食安全保障体系。加工环节需要设立的主要制度有：

1.产业发展财政投入机制。要求县级以上政府健全稳定的财政、税收和资金信贷投入机制，统筹利用产粮大县奖励资金和粮食风险基金等支持粮食流通产业发展。产业发展需要合理规划，同时离不开政府的政策支持、资金扶持。

2.促进科技创新机制。政府建立政策促进机制，支持粮食科技创新和成果转化，鼓励粮食企业加大研发投入，加强产学研合作，推动粮食流通技术、装备创新。科技是第一生产力，创新是引领发展的第一动力，提高粮食科技创新能力，促进科技成果转化，是粮食产业健康发展的新动能。

3.推动产业升级制度。引导和支持粮食企业加快转变发展方式，应用先进适用技术装备，发展精深加工，加强产品开发和品牌创建，推进“优质粮食工程”建设，促进粮食产业向中高端转型发展。改变粮食初加工的传统模式，通过粮食深精加工，提高粮食附加值和利用率。

4.利益联结机制。鼓励粮食企业与新型农业经营主体建立产销合作及利益联结机制，通过定向投入、订单收购、代储加工、营销服务等方式，促进粮食产业融合发展。通过一二三产业融合发展形成利益联结机制，粮食生产者获得更高的粮食产出效益，从而吸引更多主体愿意种粮。

五、销售环节，确保粮食供应不断档，质量有保证

销售环节直接连接百姓餐桌，解决有的吃、吃得好的问题，是粮食流通安全的题中应有之义。销售环节需要设立的主要制度有：

1.粮食市场监测预警和应急机制。对主要粮食品种的生产、需求、库存、价格、质量等粮情实行动态监测和预警。出现粮食市场急剧波动情况时，由本级人民政府决定启动粮食应急预案。通过监测和数据分析，掌握市场动态，必要时政府启动应急预案，保证不脱档、不断供，这是守住有的吃、吃得安全的底线。

2.最高、最低库存量制度。从事粮食（不含政策性粮食）收购、加工、销售的企业应当保持必要库存量，在粮食市场供不应求或供过于求时，履行最高、最低库存量的义务。粮食是事关国计民生的特殊商品，特殊情形下必须采取特殊手段，粮食经营者也必须服从宏观调控需要履行的特别义务。

3.质量安全主体责任制度。粮食经营者对所经营粮食的质量承担主体责任，应当具备与经营活动相应的质量检验能力，并建立完整的粮食质量档案，包括检验原始记录、检验报告、产地、生产年份、品种、入库来源等相关信息。经营者必须切实履行质量主体责任，发生质量安全事故必须追根溯源，承担相应法律责任。

4.粮食入库和出库质量检验制度。粮食出入库都要开展质量检验，正常储存年限的粮食可以由经营者自行检验，检验报告随货同行。超出正常储存年限的粮食出库，必须由有资质的粮食检验机构出具专业的检验报告。实行粮食检验机构与检验人负责制，通过严格追责，严防不合格的粮食流入口粮市场。

5.品牌粮食产品质量追溯和召回制度。因为粮食的特殊性，全面推行粮食追溯制度难度较大。品牌粮食一般实行基地种植、订单收购，有明确的品牌和包装标识，有质量追溯的基础。所以要求品牌粮食建立追溯制度，发现不符合国家食品安全标准的粮食，应立即停止销售，召回已售粮食，并按照有关规定处置。