农村生活垃圾分类治理的困境及实现路径

屠凤娜

（天津社会科学院资源环境与生态研究所，天津社会科学院京津冀协同发展研究中心 天津 300191）

1 引言

伴随着互联网+、农村电商等双向流通体系的构建，村民的生产和生活方式逐渐向城市化方向改变，农村生活垃圾的类型日趋复杂，产量逐年攀升。生活垃圾污染已成为农村三大污染防治攻坚战之一。据调研显示，2011年我国农村生活垃圾的产量已超过城市[1]，2016年农村生活垃圾年产量高达1.5亿吨，且还处于迅猛增长的阶段。王金霞在《中国农村生活污染与农业生产污染：现状与治理对策》一书中，通过对我国141个村庄的调研结果表明，生活垃圾占农村总污染源的53%。由于长期的城乡二元结构管理，导致农村环保基础设施建设历史欠账较多，村庄布局不甚合理，村民良好卫生习惯有待改善，农村生活垃圾问题已然给生态环境以及公众身体健康和食品安全带来了不利影响，制约了村庄整体村容村貌的改善，对美丽乡村建设和乡村振兴战略的实施形成了挑战。

近年来，农村“三大革命”的不断推进，农村环境治理的各项政策不断落实，农村环境治理的迫切性也日渐凸显。尽管当前大部分村庄按照一定比例配备了保洁队伍和垃圾转运设施，但还未构建起完善的农村生活垃圾分类治理体系，尤其是在源头分类、终端处理、监管制度、资金保障等方面，任务依然艰巨。

所谓农村生活垃圾分类治理，是指在推进简单易行的农村生活垃圾分类基础上，按照“减量优化、变废为宝、循环利用、无害处理”的原则，实现农村生活垃圾的循环利用和精细化管理的有效解决方式。随着垃圾分类“强制时代”的到来，实现生活垃圾源头分类是农村环境治理的前提和基础，分类收集、分类运输、分类处置则是关键和保障。可以说，农村生活垃圾分类治理是推进农村人居环境整治的第一仗，也是实现乡村振兴战略的关键步骤。因此，有效开展农村生活垃圾分类治理，是应对农村生活垃圾不断增加的重要举措，是改善农村环境的关键内容。

2 推进农村生活分类的时代意义

2.1 推进农村生活垃圾分类是美丽乡村建设的基础工作。美丽乡村建设的前提和基础是，干净整洁、环境优美、人与环境和谐相处，其中干净整洁就要从源头上解决农村环境脏乱差的问题，这虽是农村环境治理的难点和痛点，但却是解决村民最为关心环境问题的潜力点和增长点。从生活垃圾分类治理实践上看，浙江的金华模式、上海的松江模式、山东的王连模式等，都是遵循“减量化、资源化、无害化”原则，积极践行“两山理论”，以垃圾分类带动农村环境综合整治的各项工作，促进农村人居环境的整体改善，为美丽乡村建设奠定坚实的基础。

2.2 推进农村生活垃圾分类是改善农村民生的重点所在。良好的农村生态环境已然成为村民最为关心的问题。如何实现“两山理论”的转化，从营造美丽环境到利用美丽资源创造美丽经济，是解决和改善村民生产和生活的一种重要途径。从循环经济理论看，生活垃圾是放错地方的资源，垃圾分类则是资源循环利用和处理的前提，“零废弃”管理是垃圾分类的目标。基于此，推进农村生活垃圾分类，可以给村庄带来干净整洁、生态宜居的环境，既可以利用优美的环境，推动农村的文旅融合发展，培育康养、绿色农产品等生态产业，还可以鼓励村民将垃圾作为农村经济新的增长点，延伸产业链，发展壮大环保产业，推进垃圾分类与村民致富共同发展的格局。

2.3 推进农村生活垃圾分类是维护环境治理成效的重要手段。当前，垃圾处理的方式主要有两种：填埋和焚烧。这两处理方式各有利弊，其中填埋处理方式的弊端在于，不仅占地面积大，而且垃圾渗漏液会对土壤、河流产生二次污染；焚烧处理方式的弊端在于，如果垃圾没有进行分类，就难实现全部燃烧，处理过程中会产生二噁英。农村生活垃圾如果不进行分类收集和处理，还易造成河道、湖泊以及沟渠环境污染问题的反复，使得环境治理的成效也将不复存在。推进生活垃圾分类治理，不仅能解决农村环境问题的反复性，还能从源头上减少垃圾的产生量。

2.4 推进农村生活垃圾分类是节约处理成本的有效途径。村民居住分散的空间特点，使得农村生活垃圾处理的成本不仅涉及垃圾桶、中转站、垃圾运输车辆、垃圾处理站等基础设施的建设成本，还包括生活垃圾收集、运输、监管等日常运行、维护和管理的成本。由于长期的二元结构造成，农村环境治理长期处于边缘状态，尽管农村大力倡导垃圾分类，但与城市相比，地方政府财力不足，农村集体经济基础薄弱，造成农村生活垃圾处理费用压力很大。开展农村生活垃圾分类收集和处理，既从源头避免和减少了生活垃圾处理上的人工成本，又能提高垃圾的回收以及综合利用率。据相关部门的测算，通过生活垃圾的分类，实现垃圾的减量化、资源化和无害化，每减少一吨生活垃圾的处理，大约可节约230多元。

3 农村生活垃圾分类治理的困境

在实践中，农村生活垃圾的无害化处理程度有所提高，但回收利用率不高，预计2020年底仅达35%。其主要原因是大量农村生活垃圾没有实行分类管理。尽管我国在财政支持、硬件设施和村民参与等方面有所强化，但从成效上看仍存有待提升。

3.1 生活垃圾分类的宣传成效有待提升。囿于农村传统的生活习惯，将随意混放改为分类存储投放，部分村民需要教育引导，逐步适应。从主观认识上，大部分村民既没有理解和认识垃圾分类的重要性和必要性，也没有掌握分类的具体内容和操作方法，其参与行为仅停留在“能变卖的分出来”，其他的“一包打”“一锅烩”的倾倒方式上。同时，随着村民生活水平和消费方式的日趋城市化，农村生活垃圾的种类和成分日渐复杂，特别是快递包装物、一次性用品、电子产品、塑料制品等废旧品等产生量不断增大，随意丢弃势必会对农村生态环境产生不利影响。因此，要因势利导，形成“源头分类、就地减量”的新习惯。

3.2 生活垃圾分类的主体责任有待明确。与城市不同，农村有独立的院落、大片的农田、废弃的坑塘、荒废的屋舍以及具有连接作用的马路，因此，传统以农户为主体的定责制，势必会造成公共区域垃圾分类的主体责任不明确，且这些面积大、范围广的公共区域，尤其是道路两侧、废弃的坑、塘、渠都是村民“简易”处理生活垃圾的“集聚地”。比如，马路保洁员通常只是将路上的垃圾扫到道路两侧而已，并没有收集和分类的过程，当然其中有很大一部分原因在于，农村还存还土路，即便是马路也是布满尘土；出门在外的村民也习惯性地将垃圾扔在林边或者地角。这样就既无法形成无缝衔接的对接机制，也不能追溯源头实行奖惩制度。

3.3 市场化运作有待提高。鉴于农村居住分散，设施不全，交通不便，导致垃圾分类的覆盖面和推进的深度和广度处于起步阶段，仅依靠政府无法满足村民生活垃圾分类的多元化需求。同时，这种广而散的空间分布格局，也增加了农村生活垃圾在收集和转运上的难度，需要持续投入大量的人力、物力和财力，目前大部分资源来源于各级政府的财政，随着农村生活垃圾产生量的不断增加，相关收运设施的投入，保洁水平的提升，垃圾处理厂的新建以及改扩建等有偿服务成本的增加，仅靠政府单方面的投入将难以支撑农村生活垃圾收集、转运、处理等各个环节的运营和维护费用，因此要逐步推进产业化的运作模式。

3.4 生活垃圾分类的专业化和再利用有待升级。一方面，农村生活垃圾分类处理技术还不成熟，处理方式和方法不够灵活，大部分采用的“户集、村运、镇转、区处理”的处理模式，忽略了生活垃圾源头分类，就地资源化利用的重要性。既增加了运输和处理成本，又容易造成二次污染。另一方面，垃圾分类收运体系有待完善。为推进农村生活垃圾分类，尽管政府为农户配置了可回收、厨余垃圾等不同类型的分类垃圾桶，但由于后端处理设施和处理能力有限，农村生活垃圾混收混运的现象仍然存在，在一定程度上影响了村民前端分类的积极性。

3.5 生活垃圾分类的制度保障还需健全和完善。虽然部门城市陆续颁布和实施了地方性有关生活垃圾分类的规范性文件，但农村生活垃圾分类的规章制度还没有出台。从实施成效看，也仅限于部分城市的部分试点社区进行推行，以指导为主，缺乏具体的行政手段。从公众视角看，有关生活垃圾的分类只是在部分试点推行，并未强制要求村民实行生活垃圾的源头分类，对村民随意倾倒垃圾的现象，也没有合理的惩戒手段，无法有效制止这种不文明行为。村庄内虽安置了可回收、不可回收、厨余垃圾三类垃圾桶，但对于垃圾投放正确与否，以及后端是否存在混收、混运输的现象，并未引起人们的关注。当前，农村生活垃圾的防治技术、生活垃圾分类的指导目录、连片环境整治指南等相关法律法规性文件还需进一步的建立和完善。此外，随着经济社会的快速发展，农村“空心化”现象的日益凸显，原有的村规民约逐渐丧失了约束力。

4 推进农村生活垃圾分类治理的路径

4.1 宣传化管理，养成垃圾分类的自觉行为。村民处理生活垃圾的方式和方法，从侧面反映了村民的一种文明素养。推行有效的生活垃圾分类不仅有利于提高村民的素质，也有利于提升农村生态文明程度。因此，要以生活垃圾分类为主题，以村民为主体，进行各种宣讲、示范式宣传，培育村民垃圾分类的责任意识。一方面加大宣传深度，提高村民知晓率和操作能力。要将宣传重心转移到分类方法和操作指导上，并根据不同知晓程度，决定宣传的方式、频率和持续时间。另一方面重点加强农村女性、保洁员和回收员“三支队伍”培训，从源头、分拣、回收三个环节保障生活垃圾分类的效果，并通过现场或入户指导等层层递进式的培训，让村民养成垃圾分类的新习惯。与此同时，探索学校、家庭、社会“三位一体”的联动攻坚垃圾分类实践活动，既要注重“大手”对“小手”的教育和引领，也要关注“小手”对“大手”的感染和带动作用，在全村中小学（幼儿园）增设有关垃圾分类的教育课程，以课程渗透垃圾分类教育，以实践激励学生垃圾分类习惯的养成，形成“以学校教育学生、以孩子影响家庭、以家庭辐射全村”的创新模式。

4.2 归责化管理，完善垃圾分类规章制度。一般而言，企业是垃圾的生产者和制造者，村民是生活垃圾产生的源头和主体。但与城市不同，大部分村庄是由若干个独立的、不规则的院落组成，公共区域面积大、范围广，且这部分区域往往是村民处理生活垃圾的“集聚地”。因此，建议成立农村人居环境整治委员会，通过村规民约和“熟人社会”，将公共区域的环境清洁工作划分到户，责任到人。为保障农村生活垃圾分类从投放、收集、运输、处理各个环节的无缝衔接，建立“日查、月报、年考核”的督查考核制度。一方面，委员会牵头建立计分奖惩和责任包干制度。每日对村民垃圾分类投放情况进行检查，重点巡查公共区域的清洁工作。坚持每月定期通报垃圾分类投放和回收利用情况。另一方面，制定农村人居环境考评体系，分别以村庄、农户为单位进行年度综合考评。通过积分兑换、信用银行、评比美丽庭院等综合措施，引导村民树立绿色消费理念，从源头上对生活垃圾进行分类管理。还可以利用“拾荒者”的身份成立“垃圾分拣小组”，免费为其提供场地，就地回收垃圾分拣小组成员的“战利品”，从而促进垃圾的减量化、资源化和无害化。

4.3 产业化管理，促进垃圾分类良性循环。垃圾分类是一项深化基层治理能力现代化的社会联动工程，建议以保洁市场化运营为模板，通过税收优惠、财政补助等形式，培育再生资源回收企业，鼓励市场主体参与垃圾分类处理运营。一方面，农村生活垃圾处置要治用并重，遵循“有垃圾无废物”的原则，比如，剩菜剩饭可以喂养家禽家畜；煤灰、砖瓦、渣土可以铺路填坑；粪便可以直接就地还田。同时，基于农村生活垃圾的多元化构成，按照就地资源化利用的原则，鼓励推广堆肥还田，将可腐烂的厨余垃圾的利用阳光堆肥房或者制肥设备，实现就地变废为宝，并针对落后地区给予政策上的倾斜，比如，对中西部农村生活垃圾治理在垃圾源头、收集、运输和处置等环节给予政策扶持和适当的补贴[2]。另一方面，探索合理的缴费制度，综合考虑当地的污染防治形势、经济承受能力和村民的意愿等各个因素，确定缴费标准和水平，形成“政府——企业——村民”合作的PPP模式。比如，倡导“每人每月一元钱，垃圾变财富”的缴费理念。

4.4 智能化管理，破解垃圾分类长效难题。通过互联网等技术平台，实行智能化垃圾分类管理，既能确保分类的精准性，又能降低成本。建议构建“智分类、云回收、源处理、循利用”的模式。一方面，积极引进生活垃圾智能分类项目。通过合理规划便利的智能垃圾分类箱，引进垃圾分类管理系统等措施，按照“就地减量、就近转化”的原则，有效实现农村生活垃圾分类、资源回收和垃圾分类处理与垃圾减量目标。另一方面，借鉴北京怀柔的成功经验，积极推进“互联网+再生资源回收”模式。为村里的每家每户设置特定的二维码，保洁员分片负责每户生活垃圾的清运，通过扫描二维码，按照生活垃圾投放的种类，系统称重后，给予相应的奖励。同时，鼓励保洁员及村民借助线上APP和线下回收柜，推动垃圾分类处理智能化，从而提高农村生活垃圾分类处理水平。

4.5 法治化管理，保障生活垃圾分类切实推行。农村生活垃圾污染形势严峻，且治理难度大，涉及范围广，尤其管理范畴所涉及的层级、主体以及社会关系，不仅广，还比较复杂。因此，制定和实施农村生活垃圾分类治理的专项立法，既是实践推行的需要，又是垃圾围城的破题之解。一方面，通过对各地区农村生活垃圾分类管理的地方性法规予以规范，逐步完善相关立法，为农村生活垃圾分类治理的推行提供保障和支持。另一方面，鉴于农村生活垃圾治理工作涉及多个部门、多个地区，为确保相关部门在农村生活垃圾分类治理中责任的充分落实，形成良性的长效管理机制，应明晰各区域、各部门在村与村之间、城乡结合部等边界区域的权责定位和法律责任，使农村生活垃圾分类治理成为一项有法可依的常态化工作。此外，还应进一步建立和完善农村生活垃圾分类治理的各种执法手段，赋予相关执法部门相应的行政管理权和行政处罚权。