我国耕地保护政策存在问题剖析与对策建议

张 丽，黄 豪

贵州省地矿局测绘院，贵州 贵阳 550018

耕地保护源于粮食安全、社会稳定、乡村繁荣等纵横交织的社会和资源利用问题，我国作为人口大国，存在着人多地少、耕地质量总体水平偏低且区域差异显著、耕地污染较为严重等突出问题。基于上述原因，我国提出要实行最严格的耕地保护制度，从单纯的数量保护向数量、质量和生态“三位一体”的保护，落实藏粮于地、藏粮于技战略。目前我国对耕地保护在法律、行政、经济等各方面都有不同的政策，但是这些政策在保护耕地方面还存在一定缺陷亟待解决。本文从耕地保护政策存在的问题入手，提出有利于完善我国耕地保护政策体系的建议，为我国耕地资源保护提供依据。

一、我国耕地保护政策的发展历程

（一）萌芽期（1978-1985年）

由于粮食生产需求，在1978年的《政府工作报告》里，开始重视耕地资源的利用问题。1981年由于耕地占用现象严重，国务院出台了《关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知》，开始重视耕地保护；1982年，中央1号文件《全国农村工作会议纪要》中提出耕地保护应作为国家政策，这是改革开放以来第一个涉农的1号文件；1983年，由于耕地面积的快速减少，当年的中央1号文件《当前农村经济政策的若干问题》中，将“耕地减少”列为当时农村三大隐患之一[1]。这个时期耕地保护意识在逐步加强，耕地保护问题的迫切性越来越受到政府重视。

（二）初创期（1986-1997年）

1986年6月25日，农村经营合作社解体，以家庭联产承包责任制为核心的农村土地经营模式基本转型完成。该时期为人口高峰期，随着经济改革的全面推进，各地出现了一些损害农民积极性的问题，耕地被占用情况严重。1986年，中央1号文件《农村工作的部署》要求有关部门在年内制定“严格控制非农建设占用耕地的条例”；同年6月全国人大常委会颁布了《中华人民共和国土地管理法》，标志着土地管理工作进入了法制轨道的新阶段。1992年基于我国基本国情和严峻的耕地保护形势，明确提出基本农田保护这一概念，在全国开展基本农田环境保护。1994年国务院下发了《基本农田保护条例》，开始在全国范围内实施以耕地保护为目标的基本农田保护制度；之后我国出台的《划定基本农田保护区规程》《基本农田保护区环境保护规程》《土地利用总体规划编制审批规定》等文件进一步加强和落实了基本农田保护相关政策。

（三）发展期（1998-2003年）

1998年城市建设飞速发展，新一轮的土地承包期已经到期，土地变动和经济发展导致耕地占用现象较为突出，这一时期我国出台了大量针对基本农田保护的文件。这个时期我国农村土地制度进入深层改革，农村政策逐步走向稳定、成熟、持续和法制化，且市场的作用开始显现。

（四）完善期（2004年至今）

该时段是我国耕地政策转变的关键阶段，市场的力量进一步加强，也是我国经济社会发展大转型关键的时期。从2004至2008年，中央1号文件都重视对耕地的保护，耕地保护政策体系趋于完善。2016年中央1号文件《关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》，提出大规模推进高标准农田建设。加大投入力度，整合建设资金，创新投融资机制，加快建设步伐，到2020年确保建成8亿亩、力争建成10亿亩集中连片、旱涝保收、稳产高产、生态友好的高标准农田。初步建立了质量、数量、生态“三位一体”的耕地保护政策体系。

二、我国耕地保护政策存在的问题剖析

（一）强调政府调控，市场调节措施较少

农民作为耕地保护的主体，承担着保护耕地的任务，但农业比较效益低下，他们缺乏对于耕地保护的积极性，1981—1985年耕地减少580万hm2，年均减少116万hm2[2]。对于耕地的保护更多从耕地数量角度考虑，对质量考量相对很少，导致很多地区对耕地保护流于形式而不能做到切实保护。

（二）政策刚性有余而弹性不足，缺乏激励措施

在国家出台的耕地和基本农田保护政策管制之下，将农业用地转为城市建设用地需要花费较高的经济成本，在一定程度上阻碍了耕地特别是基本农田转为城市建设用地。与此同时，一些地方采取“曲线、渐进”的迂回战术，大量耕地以农村集体建设用地占用方式转为农村集体建设用地，形成事实上的“农地转用”状态，然后进入隐形土地市场进行交易。在经济发达地区、城市周边、交通主干道和部分江河沿线基本农田保护区，重金属和有机污染物含量超标现象较为严重，再加上补划的基本农田存在着占优补劣现象，致使我国基本农田的总体质量堪忧。

（三）基本农田范围界定较为模糊，执行难度较大

基本农田保护主要以数量保护为主、质量保护为辅，中央政府下达以耕地数量保护为主的耕地保护指标；地方政府受经济利益驱使，为了平衡上级指示和保障经济发展，将铁路、公路等交通沿线，城市和村庄，集镇建设用地周边的质量较好、区位优势明显的耕地调出基本农田，“划远不划近”“划劣不划优”。缺乏有效监测和管理，基本农田占优补劣现象较为严重。

（四）高标准基本农田建设任务重，难度较大

随着工业化、城镇化和农业现代化“三化同步”加快推进，在我国东部沿海地区、中西部粮食主产区土地供需矛盾问题突出，优质耕地存在着数量有限、空间布局与城镇发展边界高度重合，耕地保护面临压力较大，土地管理形势严峻。与此同时，高标准农田建设时间之紧、任务重、资金缺口和实施监管难度较大。导致各地不同程度存在工程进度迟缓、标准执行不力、资金使用不当、项目验收滞后、质量水平不高等问题。

三、加强我国耕地保护的对策建议

（一）适度开发耕地后备资源

总体来看，我国耕地后备资源生产潜力较大，大约有1.33亿hm2可利用的荒山、荒坡，0.77亿hm2可开发的沙荒地[3]。通过土地整治，加大宜农未利用地开发、复垦、整理力度，能够在一定程度上有效缓解经济发展给耕地保护造成的巨大压力。近年来，随着我国基本农田保护示范区建设和土地整治工作稳步推进，在改善土地生态环境，促进农民增收、农村发展所作的贡献较大，这些举措既减缓了耕地资源数量的减少速度，又促进了耕地资源的可持续利用。

（二）稳步推进国民耕地保护教育

经过我国近30年的基本农田保护工作，我国基本农田保护政策日趋完善；同时也存在着国民耕地保护意识薄弱问题。长期以来，我国建设用地审批不严、乱占滥用、不批就用、少批多用等违法违规行为时有发生。在工业污染、农业面源污染等多重因素影响下，我国的耕地和基本农田面临着质量不断降低，污染风险加剧的趋势。据估算，我国被污染耕地约占耕地总面积的1/6，耕地中有机农药残留量高达50%～60%，有机废物总量高达40亿t[4]。在耕地保护地措施方面，我国一直以行政手段为主，耕地保护政策措施单一、缺乏弹性，耕地和基本农田保护带有强制性和责任性，应进一步加强全民族耕地保护意识教育。

（三）加快建立耕地保护补偿机制

耕地保护具有外部性，政府有必要对农户进行经济补偿[5]。因此，建立耕地保护补偿机制，通过政府公共财政对耕地保护行为主体进行补偿，改变我国农户“种粮越多越穷，耕地保护越好越难发展”的被动局面。在经济补偿方式上，一是对种粮农民进行直接补贴，二是加大对耕地设施管护的资金投入。由于我国耕地资源的地域分布不均，补偿标准还应考虑地域差异性，综合各地区经济发展水平、耕地质量等级与粮食作物种类、责任主体对补偿的期望值等予以确定。在农业种植较为集中的区域，国家应当以特殊照顾，给予更多补贴，以调动这些地区保护耕地的积极性[6]。

（四）健全永久性基本农田保护政策

永久性基本农田保护的核心在于“永久性”，即保护的长期性和用途转变的严格性。应对现行的《基本农田保护条例》《土地管理法》《农村土地承包法》等一系列法律法规的相应条款进行修订，健全永久基本农田划定、保护及补偿的相关内容和具体措施[7]，进一步提高永久性基本农田保护政策的规范性、可操作性和权威性。划定的永久性基本农田的耕地必须是排灌设施完善、土壤肥沃、水土保持良好且具有一定面积规模、坡度小、旱涝保收以及高产稳产的耕地外部因素体现的是永久性基本农田的强制性和生态性，即优先考虑将易被于占用的城市周边基本农田优先划定。同时，加快构建构建永久性基本农田评价体系，实现“以评促建”。