加强恩施山区非主要农作物种子管理的必要性及策略

赵如敏 钟育海

（湖北省恩施土家族苗族自治州农业农村局，恩施 445000）

恩施州地处武陵山少数民族经济社会发展试验区，农业占全州国民经济比重大[1]。党的十八大以来，全州聚焦精准扶贫，实施乡村振兴战略，深化农业供给侧结构性改革力度，聚力发展恩施硒茶、恩施硒土豆、反季节蔬菜和名贵中草药材等非主要农作物产业，不断培育壮大新动能，产业转型升级步伐明显加快，农业绿色高效发展成效逐渐凸显。与此同时，相关领域因种子质量、抗逆性、适应性等原因造成的减产绝收、质量纠纷有所上升，对产业健康可持续发展构成了较大威胁，加强非主要农作物种子管理显得尤为重要。

1 恩施州非主要农作物种子管理存在的突出问题

1.1 经营品种多杂，种业市场混乱 2016年起，新修订的《中华人民共和国种子法》（以下简称《种子法》）及其配套规章相继实施，标志着我国种业进入了法制化、规范化发展的新阶段，实行非主要农作物品种的登记制度是《种子法》的亮点之一。根据《中华人民共和国农业部公告第2510号》的《第一批非主要农作物登记目录》中规定的29种作物[1-2]，截至2019年3月5日，全国非主要农作物品种登记申请量达到20162个，农业农村部已公告的品种已有12030个，全国登记品种数量急增，即使还有许多非主要农作物未纳入登记范畴，品种仍然呈现井喷态势。恩施州农作物种子市场是种子消费型市场，非主要农作物种子来源渠道复杂，品种数量繁多，各作物的品种少则十余个，多达上百个，并且辖区内的科研院所、种企、育种者对非主要农作物登记尚未引起重视，过去审定的非主要农作物品种鲜有开展申请转登记，全州种子市场已登记的29种非主要农作物品种少之又少，种子质量难以保证，以次充好、以老充新，优劣难辨，种子质量纠纷时有发生，在给农户选种带来困难的同时，也增加了执法监管和纠纷处理的难度。

1.2 市场主体弱散，法制观念淡薄 全州现有持证非主要农作物种子生产经营企业127家，规模普遍偏小，品种研发实力薄弱，市场引领作用难以发挥；种子经营门店1510家，分布在8县市96个乡镇，经营点多小散，游击散售并未杜绝。加之网络直销模式在恩施山区呈扩张态势，经营者素质参差不齐，许多经营人员缺乏相应的专业技术、法律法规知识，服务“三农”意识不强，对假劣种子危害性的认识不足，未经引种试验盲目进种[3]，不规范备案，不开票据，超适宜种植区域推广销售，“进假售假”、“知假售假”等现象依然存在。

1.3 管理重视不够，行政执法缺位 长期以来，非主要农作物品种入市没有相关法律法规约束和支撑，非主要农作物种业一直处于农业部门关注的边缘状态，市场监管侧重主要农作物，轻视非主要农作物，重两杂种子，轻常规农作物种子，导致部分地方特色农作物种子监管不力[4]，非主要农作物种子一直是种子市场管理与执法的弱项。虽有2016年颁布实施的“尚方宝剑”，由于非主要农作物品种登记、生产环节监管相对滞后，推广销售的监管执法方式方法仍处于探索阶段，缺位现象难以避免。

2 加强恩施州非主要农作物种子管理的必要性

2.1 贯彻落实《种子法》的重要内容 《种子法》第二十二条和二十三条及其配套规章均对品种登记作出了具体规定，《种子法》第七十八条等条款对相关违法行为确立了法律责任。从法律层面上看，非主要农作物与主要农作物只在审定、登记与非登记上存有区别，其他要求相同；这为依法开展非主要农作物种子管理提供了法律保障，顺应了新时期依法治种的要求。通过强化非主要农作物登记管理、监管执法，就是宣传贯彻《种子法》的重要手段和内容。

2.2 特色产业绿色高质量发展的有效选择 近年来，恩施州全力打造全省特色产业增长极，据《恩施州统计年鉴》，2017年全州农作物种植面积95．45万hm2，其中5大主要农作物种植面积21．79万hm2（以玉米、水稻为主，玉米 13．10 万 hm2、水稻 5．86 万 hm2），占总生产面积的22．83%；非主要农作物种植面积73．66 万 hm2（其中蔬菜及食用菌 14．91 万 hm2、马铃薯 13．23 万 hm2、茶 叶 10．59 万 hm2、中 草 药 材 8．25万 hm2、水果 5．90 万 hm2），占比 77．17%。特色非主要农作物产业发展迅猛，种植规模不断壮大，这些作物种类和品种繁多、范围广、经济价值高[5]，已是当地的支柱型产业。发展非主要农作物产业是作为国家深度贫困地区的恩施山区推进精准脱贫、实现乡村振兴的重要途径，是农业供给侧结构性改革的现实选择。

2.3 确保农业生产用种安全的迫切需要 非主要农作物在恩施州农业经济结构占比大，其种子的好坏直接影响广大农民的经济收入，进而关乎农业生产安全和产业健康发展，对于农民增收、农业增效和农村增绿影响重大，加强本区域内非主要农作物种子管理，提升种子质量，规范种子市场，其重要性不言而喻。

3 加强恩施州非主要农作物种子管理的对策

3.1 运用“互联网+种业”，提高依法治种水平2016年，农业农村部种业管理司等启动软科学课题，建立品种审定、登记、保护管理和种子生产经营许可、备案及市场监管横向串联，中央、省、地、县4级管理信息纵向贯通的信息共享查询平台，形成种业管理大数据[6]。各地应严格按照《种子法》及配套规章关于生产经营许可和备案的规定，充分运用信息平台的智能化、便捷化等优势，推进落实线上和线下两种手段对种子生产经营4类主体的依法备案，实现非主要农作物的许可与备案全覆盖，强化种子溯源管理和备案督导检查，对未备案经营者和未备案品种进行公开通报，并按照《种子法》的规定给予处罚[7]。

3.2 加大品种筛选示范，实现良种助农增收 支持和引导科研院所、种企等按照产业绿色发展需要，借势州委州政府打造千亿级富硒产业集群，以丰富的地方种质资源为基础，以优质、专用、特色农作物为重点，大力引进、改良和培育一批绿色富硒、优质安全、功能特色的新优非主要农作物良种。发挥农业部门和行业协会的引领作用，调动社会各方积极性，分作物、分区域开展非主要农作物品种多试点展示示范和跟踪评价，构建符合恩施山区区域特征的品种结构，并因地制宜集成高产稳产、资源节约、生态环保的栽培技术模式，促进良种良法和农机农艺的集成融合，使高产的品种更优质、优质的品种夺高产，丰富农产品供给，满足个性化、多元化、动态化的消费需求[8]。

3.3 加强综合执法队伍建设，提高行政执法效能2018年，中央出台了指导新时期农业农村法治建设、全面推进农业依法行政的纲领性文件《关于深化农业综合行政执法改革的指导意见》，明确了我国农业综合行政执法的总体思路和构架。2019年，恩施州及各县市农业行政执法改革正在按时推进，在遵循国家总要求的基础上，结合当地农资市场区域性、特殊性等实际，转变职能，创新机制，整合队伍，构建架构合理、权责法定、执法严明、保障有力的农业综合行政执法体系，组建政治可靠、业务娴熟、执法规范、人民满意的农业综合行政执法队伍，实现执法机构规范设置、执法职能集中行使、执法队伍依法管理、执法条件全面保障。

3.4 强化精准服务监管，营造良好种业环境 非主要农作物种子纳入日常监管范畴是农业部门的法定之责，秉持“放管服”改革精神，非主要农作物品种管理重心由事前转向事后，先放活后严管，将服务理念融入管理和执法工作中。全面摸清辖区内登记和非登记品种种植应用情况，做好农作物种业调研并引导产业的布局与发展；引导、鼓励和支持科研院所、种企、育种者等踊跃开展非主要农作物品种登记申请，着重把地方特色品种尤其是具有地理标志农产品且属于国家登记范畴的农作物进行登记，使其合法推广；实行“双随机、一公开”抽查模式，将非主要农作物种子质量抽查列为工作重点[9]；开展市场专项检查治理，推行“一地发现、全州联查联打”和入户倒查、明查暗访等工作机制，紧盯关键生产经营时期，抓住重点生产区域，严厉整治应登记而未登记、生产经营许可或备案不合法、标签不规范、套牌侵权等违法生产经营行为，始终保持打击违法犯罪的高压态势。强化培训宣传，通过举办培训班以及运用多种媒介对《种子法》及配套规章的宣传力度，提高种企、经营门店等依法生产经营种子的法制性和自觉性，营造良好种业环境。