社会组织提起环境民事公益诉讼研究——以激励机制为视角

郭雪慧

(河北经贸大学 法学院， 河北 石家庄 050061)

一、 问题的提出

《中华人民共和国民事诉讼法》(以下简称《民事诉讼法》)第55条与《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环境保护法》)第58条都对环境民事公益诉讼做出了规定。在我国，立法机关把提起环境民事公益诉讼的原告主体范围扩大到了具有一定资格的社会组织和团体。但是，我国当前的环境民事公益诉讼制度仍然存在许多现实问题。例如，败诉方负担诉讼费用的这一规则能够有效防范滥诉的风险，但却存在激励机制不足的问题。对生态环境进行保护的民事公益诉讼涉及面很广，不同于一般的诉讼，社会组织往往不愿意、没有能力或者不敢提起诉讼。

实践中，生态环境的破坏往往是企业一味追求自身的经济利益所致。我国《环境保护法》一直坚持“谁污染，谁治理”的基本原则，但是，由于许多地方企业为经济增长做出了很大贡献，增加了当地政府的财政收入，地方政府也会尽力为这些企业的发展提供便利，有时会忽视甚至纵容环境污染的发生[1]。这样，一些企业就存在侥幸心理而不愿采取相应的环境治理措施。若由社会组织提起环境民事公益诉讼，社会组织所面对的往往是经济实力强大的企业，而这些企业甚至可能有来自国家机关的支持，因此，不管是从经济方面来讲还是从权力方面来讲，社会组织都没有能力与之相抗衡。而且，环境民事公益诉讼涉及范围广，调查取证又需要很强的专业性，难度大，耗时长，其诉讼成本也比一般的诉讼要高很多。这种情况下，如果没有激励机制，即使可以胜诉，被告的罚款也是上缴国库或者用于环境治理，而社会组织却得不到应有的回报，因此，它们也不愿主动提起诉讼[2]。尽管我国的贵阳、昆明、无锡等地都设置了环境保护法庭，但社会组织提起诉讼的意愿还是不高。

民政部民间组织管理局表示，我国符合条件可以提起环境民事公益诉讼的社会组织约有700多家[3]。尽管法律赋予其提起诉讼的资格，但这些社会组织的积极性并不高。2018年最高人民法院工作报告指出，近5年由社会组织所提起的环境公益诉讼案件共计252起[4]。环境民事公益诉讼需要有力的资金保障，我国能够提起公益诉讼的社会组织的资金来源主要是政府。如果法律仅仅赋予其提起环境民事公益诉讼的资格，却不增加资金支持，社会组织是不愿动用自己有限的资金并耗费时间投入环境民事公益诉讼的，何况同时还承担着败诉的风险。这就要求国家必须采取一些激励性措施，并对提起环境民事公益诉讼的主体进行适当激励[5]。

二、 实践与立法中的探索

2017年新修正的《民事诉讼法》弥补了我国环境民事公益诉讼相关规定的不足，新修订的《环境保护法》对环境民事公益诉讼制度也做了详细的规定。这样，对污染环境、损害社会公共利益的不法者，符合条件的社会组织就能够提起诉讼了[6]。但是，环境民事公益诉讼在实践中还存在运行不畅的问题。

(一) 环境民事公益诉讼的实践

最高人民法院环境资源审判庭的统计显示，自2015年1月1日新修订的《环境保护法》实施以来，到2016年5月，全国各级人民法院总计受理由环保社会组织和各级人民检察院提起的环境公益诉讼一审案件82例，审理结束28例。另外，据调查，自新《环境保护法》施行至2017年6月，全国各级人民法院受理的由社会组织提起的环境民事公益诉讼一审案件有246起，占所有公益诉讼案件的比例不足20%[注]相关数据可参见权敬《社会组织如何发起公益诉讼？》， 2018年3月21日， http://csgy.rmzxb.com.cn/c/2018-03-21/2002303.shtml， 2018年10月10日。。直到2019年1月，社会组织提起环境民事公益诉讼的案件数量也没有显著增长。这意味着尽管我国公益诉讼案件数量有所增长，具备条件又愿意提起环境民事公益诉讼的社会组织仍然不多，社会组织需要发挥作用以实现对公益的维护[7]。在我国有资格提起环境民事公益诉讼的700多家社会组织中，58%的社会组织对此持谨慎态度，11%的社会组织持否定态度[8]。

本文以泰州环境污染案为例，探讨环境民事公益诉讼的实践[注]此案件可参见武卫政《专家评析江苏泰州“天价赔偿”案》，载《人民日报》2015年1月24日，第9版。。这一环境公益诉讼案例引起了社会的广泛关注。2012年1月至2013年2月，江苏泰州6家企业将总计约2.6万吨的危险废物交给无危险废物处理资质的企业偷排进泰州直通长江干流的泰运河、古马干河，导致水体严重污染，造成了严重的环境损害。经环保部门调查后，14名企业责任人以环境污染罪被判处2至5年有期徒刑，并处罚金数十万元。随后，泰州市环保联合会向涉案企业提起环境民事公益诉讼。泰州市中级人民法院一审判决涉案企业赔偿1.6亿余元，用于环境修复。其中，部分企业不服一审判决，提起上诉，江苏省高级人民法院进行了二审的两次庭审，双方就赔偿数额的认定、修复费用的计算方法进行了激烈的辩论，法庭最终维持了一审的赔偿判决[9]。这一案件得以顺利结案，很大程度上得益于环境损害评估的规范性。法院判令涉案企业赔付1.6亿余元的环境修复费用也对其他违法企业产生了威慑作用。

此案中值得关注的是：第一，原告身份的特殊性，原告是依法成立的泰州市环保联合会[10]。在这起案件中，环保组织获得环境损害证据，离不开技术机构与环保行政部门的支持。第二，赔付方式与赔偿资金的管理。首先，此案中的赔付方式合法、合理、灵活，在二审判决中，法院不仅确认涉案企业要赔付高额的环境修复费用，而且就其具体履行方式做了规定：允许企业延期一年缴付40%的赔偿资金，引导企业实施技术改造来降低环境风险；同时规定，如果改造产生效果，可以凭环保部门的证明、技改验收意见及技改财务报告在40%额度内抵扣所需赔偿的金额。这样做可以起到引导与鼓励企业实施环保技术改造、降低环境风险的作用，其司法效果与社会效果令人赞赏。其次，在资金管理方面，环境公益诉讼特别是民事诉讼肯定会产生赔偿资金[11]，本案最后判决规定，赔偿资金主要用于修复受到污染的环境，其余部分放到法院指定的地方环保专项资金中用于环境治理。目前，国内还没有完善的环境民事公益诉讼赔偿资金管理制度，需要进一步完善。

(二) 我国环境民事公益诉讼的立法探索

环境民事公益诉讼旨在保障环境权利，预防并救济对环境的损害[12]。环境问题的解决需要完善相应的立法，进而使环境民事公益诉讼发挥最大作用。我国还缺乏完善的环境民事公益诉讼激励机制，有关部门已经关注到了这一问题。例如，近两年针对环境民事公益诉讼成本分担问题，最高人民法院发布了《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《解释》)，旨在降低原告提起环境民事公益诉讼的成本，进而激励其提起诉讼。最高人民法院还针对环境公益诉讼运行中存在的问题发布了《最高人民法院关于为改善营商环境提供司法保障的若干意见》[注]该意见指出，在环境公益诉讼中，原告请求被告赔偿合理的律师费、调查取证费、鉴定评估费等支出，可以根据实际情况予以支持；原告向法院申请缓交、减交或者免交受理费、保全申请费的，可以准许。参见《最高人民法院关于为改善营商环境提供司法保障的若干意见》， 2017年8月16日， http://www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-56132.html， 2018年12月21日。。此后，针对环境民事公益诉讼的运行情况，最高人民法院又会同民政部和环境保护部联合发布了《关于贯彻实施环境民事公益诉讼制度的通知》。在上述意见和通知中都提出了环境民事公益诉讼费的分摊问题，即一定条件下可以减少诉讼费的缴纳，若原告胜诉，可以将鉴定费、合理的律师费及其他相关诉讼费用让被告承担。另外，对环境污染的鉴定问题也做了相应规定。实践中，对环境污染进行鉴定比较困难，这在很大程度上阻碍了社会组织提起诉讼。为了解决这一难题，本次《解释》做了专门的规定：在环境民事公益诉讼中，人民法院能够依职权委托具有资质的鉴定机构对专业性问题进行鉴定，胜诉的案件中获得的赔偿等能够作为其他环境民事公益诉讼原告鉴定费用的来源。这在一定程度上减轻了原告的举证责任与经济压力。

三、 社会组织提起环境民事公益诉讼的激励机制缺乏

从上述立法情况来看，立法部门想通过降低原告诉讼费用的激励机制使社会组织愿意提起环境公益诉讼。但是，自《解释》实施以来，环境民事公益诉讼的受案率还是没有显著提升，远远没有达到预期的效果。实践中还存在以下问题：第一，对原告诉讼成本的分担主要来自被告支付的环境修复费用，而诉讼前与诉讼中的费用还需原告垫付，这部分费用让很多社会组织很为难；第二，赔偿数额大、执行难是司法实践中常遇的难题；第三，《解释》赋予法官较大的自由裁量权，很多时候环境民事公益诉讼的原告并不一定能得到很多便利。以环保组织为例，社会组织提起环境民事公益诉讼在实践中还面临如下困境。

(一) 社会组织资金与工作压力大

环保组织具有民间性和非营利性，很难负担起调查举证、鉴定等的高额费用，且大多数环保组织影响力不够大，所能吸引的捐赠资金较少，政府的资助也较少，因此，资金筹集问题就成了摆在环保组织面前的一大难题。轰动一时的云南省“自然之友”提起的环境公益诉讼就是很好的例子，仅鉴定公司的报价就高达700万元，而“自然之友”在环境损害发生时全年总支出也才500万元[注]这一案例曾经轰动一时，可参见葛枫《我国环境公益诉讼历程及典型案例分析——以“自然之友”环境公益诉讼实践为例》，载《社会治理》2018年第2期，第51-63页。。具体来看：

第一，鉴定成本过高。环境民事公益诉讼对证据的要求非常严格。为了证明环境受到污染，必须依托第三方进行鉴定评估并出具报告；同时，被告须赔偿因排污而造成的各项损失，也需要第三方对污染及其造成的经济损失等进行鉴定，而当前国内具有鉴定资质的机构较少，鉴定费用极高。高昂的鉴定费就成了摆在社会组织面前的巨大难题。

第二，诉讼费用减免措施不力。尽管相关解释规定了环境民事公益诉讼的诉讼费用减免制度，但原告仍然要承担诉讼费用，只是可以缓交而已。且按照有关规定，只有经济上确有困难的原告才能申请缓交，实际上，提起环境民事公益诉讼的社会组织可能并不符合缓交的条件。按照我国的诉讼费用缴纳规定，诉讼费用最终由败诉者承担，民间环保组织难免会担心万一败诉将损失不少资金。

社会组织资金匮乏的根源在于专门资金供给制度与环境民事公益诉讼规则的缺失。首先，专门资金供给制度的缺失直接导致了环境民事公益诉讼的资金问题。以往资金问题的解决方式不能满足环境民事公益诉讼的需求，对此，要有健全的环境民事公益诉讼的资金供给制度。其次，我国环境民事公益诉讼制度还没有完善的诉讼规则。对于一般诉讼，由败诉者负担诉讼费用即可解决问题，但这项规则很难解决公益诉讼中需要大量资金的问题，所以，对环境公益诉讼要有专门解决资金问题的诉讼规则。值得一提的是，在我国海南、云南等一些地区已经建立了环境公益诉讼基金制度。例如，海南省的环境公益诉讼资金通过省级政府拨款以保障公益诉讼的健康发展；云南省昆明市通过环境公益诉讼的专项基金对提起环境公益诉讼者予以每案最高20万元的奖励[注]云南省昆明市早就出台了《昆明市环境公益诉讼救济资金管理办法》，通过市政府设立专项资金，对环境公益诉讼案件进行救济。对涉嫌侵害环境的行为提起公益诉讼时，起诉者每案可以获得最高20万元的救济。参见储皖中、施怀基《昆明建环保公益诉讼救济专项资金 每案最高可获20万》， 2010年9月23日, http://news.163.com/10/0923/20/6H9S0HFD00014AEE.html， 2018年10月10日。。

此外，社会组织工作量大。尽管根据《民事诉讼法》第64条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第94条以及《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定司法解释》的相关规定，社会组织能向法院申请调取证据，如果被告不能拿出相应的证据，法院可直接推定原告的诉讼请求成立[13]，但是，一旦提起环境民事公益诉讼，社会组织也不会袖手旁观、静等法院取证结果。在环境民事公益诉讼中，从受案到起诉需要做大量的工作，例如，到企业进行现场勘验并进行必要的证据保存、调取工商登记与环评的手续等材料、与涉案企业人员进行交涉、走访利益受损的群众等，整个过程需要投入大量的时间与精力。

(二) 原告胜诉奖励制度缺失

虽然诉讼费用减免制度降低了诉讼成本，但是，环境民事公益诉讼中的标的额高、鉴定费贵，原告取证时还有可能遇到当地政府不配合的问题。原告既要消耗大量的精力与财力，还要承受诉讼风险等压力。社会组织大多与案件无直接利害关系，即使胜诉也不会获得什么收益，但如果败诉，它们将损失惨重。因此，如果我国不设立环境民事公益诉讼原告胜诉奖励制度，不对胜诉的原告进行物质和精神奖励，就很难调动起社会组织的积极性。

(三) 环境民事公益诉讼基金制度不完善

环境民事公益诉讼案件的赔偿金额往往很高，为了充分利用赔偿金额以赔偿受害人并进行环境修复，必须对赔偿金进行科学管理，比如，将资金投入专门设立的专项基金。尽管最新的《解释》规定法院能够将部分资金用于支付原告的诉讼与鉴定费用，但并没有明确规定怎么管理与使用专项基金。科学而系统地管理环境民事公益诉讼基金，确保其运行顺畅，是目前亟待解决的问题。环境民事公益诉讼基金制度的构建，要从基金的设立、资金来源、适用范围、申请规则及监管制度等方面进行完善。

四、 域外经验

(一) 美国、印度与德国

美国的激励机制比较健全，包含律师费用转嫁制度、专家鉴定费补偿制度、“赏金猎人”制度及环境民事公益诉讼基金等激励措施[14]。前两种制度重在弥补有形成本，“赏金猎人”制度则通过对主动提起环境公益诉讼的社会组织给予奖励而达到激励的目的。在美国，执法机关通过奖励把执法权下放到民间，以应对执法机关人手不够而犯罪率较高的现实问题。“赏金猎人”制度能够推动环境公益诉讼的发展，其根本原因在于人的趋利性使原告为了获得奖励而自愿投入环境民事公益诉讼[15]。在美国，私人检察官可以提起环境公益诉讼，胜诉后可以获得奖励，得到额外的收入。此外，美国设立了环境公益诉讼基金，其资金主要来源于政府与社会捐赠，通过这种方式吸引了社会各界的资金，为环境民事公益诉讼提供了资金支持，而且，美国还有公益律师为环境民事公益诉讼保驾护航。

在美国的环境民事公益诉讼取得成效后，印度也开始学习。在印度，环境民事公益诉讼是解决环境纠纷的主要手段。印度法律规定任何人都可提起环境民事公益诉讼，但其同样面临着积极性不足的困境。解决这一问题的策略就是简化诉讼程序、降低诉讼成本。印度属于普通法系，采取对抗制的审判模式。在这种制度下，原、被告双方平等地进行对抗以最大限度地解决纠纷。而在环境民事公益诉讼中，原、被告双方的经济实力与地位相差极大，不宜采取对抗制。于是，印度创设了具有纠问制审判模式的“调查委员会”制度。“调查委员会”实际上就是由法院指派成立的专门对案件进行调查的组织，这在很大程度上降低了原告收集证据的成本。该委员会主要由法学家、法官与相关专家组成，其出具的调查报告就成了法官审理公益诉讼案件的初步证据。

德国作为大陆法系国家，设立了“诉讼费用额度确定”制度，原告如果证明自己无力支付诉讼费用，可以向法院申请将诉讼费限定在很低的水平。

(二) 域外经验的比较与借鉴

美国与德国都设立了资金保障制度，美国的激励范围广、限制少，但存在滥诉的可能；而德国的资金保障则被限定在一定条件下。目前，环境民事公益诉讼在我国遇冷，我国应加大激励措施，并注重惩罚性赔偿的应用。第一，从法律经济学角度来看，违法者所赔付的费用超过了违法行为所带来的利益，惩罚才能起到积极的预防作用，因此应加大对环境侵害者的惩罚力度[16]。第二，我国目前只是规定了对原告诉讼成本的减少，既没有降低原告的时间成本，也没有增加原告的收益，而且，对胜诉的原告诉讼成本的降低还常常依赖于败诉的被告，加上环境民事公益诉讼的被告往往是本身就运营困难、无力改变生产现状的小企业，如此一来，让自顾不暇的被告承担原告的诉讼成本很难真正落实。因此，我国要进一步加大激励力度。第三，要完善公益律师制度，增强法院调查取证的能动性。印度的“调查委员会”制度增强了法院的能动性，为处于弱势地位的原告减少了调查取证的费用与时间。在我国，也存在原告自我取证能力低、对环境问题调查取证困难的问题。如果能够借鉴印度，让法院或其他中立组织先对案件事实进行调查取证并出具初步的调查报告，将有利于环境公益诉讼的开展。第四，我国应适时构建胜诉酬金制。尽管法律规定社会组织不得通过诉讼牟取经济利益[17]，但胜诉酬金制与牟取经济利益是不同的。以获得的胜诉酬金维持社会组织的正常运转，不属于牟利。另外，还可以通过给予社会组织精神奖励的方法起到激励作用[18]。

五、 社会组织提起环境民事公益诉讼激励机制构建

(一) 设立环境民事公益诉讼基金制度，完善诉讼费用减免措施

对环境民事公益诉讼而言，激励制度是必不可少的。环境民事公益诉讼制度是为了公共利益，原告不能像私益诉讼那样独自享有胜诉后的利益，反而要投入大量的人力与财力，还要承担诉讼过程中的各种风险。这就需要科学而系统的激励机制以鼓励社会组织，比如设立环境民事公益诉讼基金制度。环境民事公益诉讼基金能够为诉讼提供必要的资金支持，南平生态破坏案[注]详见佚名《南平生态破坏案：新环保法生效后首例环境公益诉讼》， 2016年1月28日， http://www.jcrb.com/xztpd/dkf/96k/2015LPS/GYSSP/GYTM/201601/t20160128_1587178.html， 2018年10月10日。的做法就是有力的例证。“自然之友”成立环境民事公益诉讼基金，重点资助具备环境民事公益诉讼起诉资格的环保组织提起诉讼。环境民事公益诉讼基金制度的设计可采用滚动支持模式，即先对环境民事公益诉讼案件提供前期的成本支持，在原告获得胜诉后，再从赔偿中取回前期所支持的诉讼成本，为下一个环境民事公益诉讼案件提供资金支持。而且，在原告胜诉时，可以用环境民事公益诉讼基金进行奖励，进而激励其他社会组织。

实践中，海南与云南昆明设置的环境公益诉讼专项基金就在很大程度上有效支持了公益诉讼的运行与环境治理，还可以对罚金进行管理，将其用于生态环境的修复与保护[3]。当然，在基金设立的同时，也要对其进行合理的规范，例如，要对基金设立的目的、资金来源、申请规则、适用范围及监管等做出明确、细致的规定。

1.资金来源

环境民事公益诉讼基金的资金来源主要有被告的损害赔偿金、政府资助、基金的投资增值及私人捐赠等其他方式。另外，还可以考虑通过发行彩票等方式进一步拓宽资金的来源渠道。

第一，损害赔偿金。社会组织为了环境公共利益对环境损害者提起诉讼，在取得胜诉后，法院会判令被告给予赔偿金等，但赔偿金通常没有直接的受益人，其归属就成了问题。如果将其判给环保组织，显然是不合适的。对于损害赔偿金的使用与监管问题，我国当前有三种尚处于摸索阶段的形式：(1)直接将款项打到地方财政账户上；(2)由地方财政账户成立专项账户；(3)将款项打到法院的执行账户上。但现实情况是，打到地方财政账户的损害赔偿金基本上没有用于环境修复。将赔偿金纳入环境公益诉讼基金则是最合适的。一方面，这笔赔偿金纳入基金后，一旦确定受害者就可以给予赔偿，而不需要受害者再次进行诉讼，从而减少了诉讼资源的浪费；另一方面，这笔赔偿金也可以为其他环境民事公益诉讼提供资金，实现对环境公共利益的维护。此外，将赔偿金投入环境民事公益诉讼基金，进一步增强基金运作的透明度，也可有效防止腐败。

第二，政府资助。政府扶持是国际上通行的做法，美国就采用了此方式，由政府提供12.5%的财政拨款，剩余的87.5%通过税收补充[19]，荷兰等国也采用了这种方式。政府对环境资源的保护具有不可推卸的责任，为环境民事公益诉讼基金提供支持是理所应当的。政府可以通过多种方式保障基金来源，例如，可以把基金列入财政预算，也可以将征收的部分环境资源税收投入诉讼基金。由政府提供资金支持也符合我国的国情，因为我国的环保组织经济力量薄弱，有赖于政府的扶持。

第三，基金的增值。基金也可以保值增值，在预留环境民事公益诉讼运行的必要资金后，可以用部分资金进行科学的投资，比如，购买国债与债券、委托银行和优质的信托投资公司进行理财等。当然，基金关系环境民事公益诉讼的顺利进行，所以，要有审慎的态度，对用于投资的资金设置一定的限度。另外，对每年环境公益诉讼基金的收回方式要灵活，以便在需要时可以随时取回。

第四，其他方式。有的学者提出运用环保彩票等方式来筹集公益诉讼资金，理由是，既然体育彩票、福利彩票等都能够吸纳大量资金，那么也就可以设立环保彩票，通过这种方式筹集资金用于诉讼与修复环境。另外，还可以筹集社会捐款。随着环保意识的提高，会有越来越多的人自愿加入这一行列，因此，可以通过各种形式鼓励个人或企业捐赠。此外，国外的捐赠也是我们可以积极争取的对象。

2.适用范围

从诉讼基金设立的宗旨可以看出，其主要用途是解决环境民事公益诉讼资金匮乏的问题，其适用范围主要是生态环境修复、支付诉讼费用和奖励社会组织等。

第一，用于修复生态环境。若社会组织取得胜诉，被告就有可能被判赔偿相关的损失。如果被告经济实力不够，无力支付这些费用，那么，环境民事公益诉讼基金可以解决这项难题。当然，必须确保在被告无力承担的情况下才能够使用基金支付修复生态环境的费用。

第二，支付部分诉讼费用。如前所述，让社会组织承担诉讼费用是不公平的，会导致社会组织不愿提起诉讼。但如果设立环境民事公益诉讼基金，社会组织在提起环境民事公益诉讼时就可以申请由基金来垫付部分诉讼费用。胜诉后，根据“败诉方承担诉讼费用”的规则，社会组织在被告支付相关诉讼费用后再将其退还给基金。

第三，奖励胜诉的环保组织。环境公益诉讼遇冷，需要完善激励制度，即进行精神激励与物质激励。为了提高社会组织的积极性，可以借鉴美国的做法，把法院判决被告支付的费用按照一定比例奖励给胜诉的原告，即“赏金猎人”制度。另外，除了社会组织，还可以奖励为诉讼做出贡献的律师或法律工作者，这同样可以起到提高人们环保意识的作用。

3.基金管理

保障基金合理、长效地运行有多种办法。基金可以由独立的第三方机构统一管理，并由政府行政主管部门、社会组织及公众进行监督，在管理过程中除了加强内部定期审计外，还要定期披露基金的来源与使用情况等，从而增强基金运作的透明度。我们可以考虑通过公益信托进行基金管理，政府以及进行过捐赠的个人或团体都可以作为受托人。

4.申请规则与支付要求

(1)申请规则

环境民事公益诉讼基金成立的初衷在于使环境民事公益诉讼发挥最大的作用，为环境民事公益诉讼提供资金支持，进而实现环保的目的。因此要保证专款专用，基金只适用于具有环境民事公益诉讼原告资格的主体。同时，申请主体在申请动用基金时要提供完善的支付情况说明，明确费用的使用情况。另外，这一制度需要以法律的形式加以明确，使社会公众能更好地遵守。其中，对于影响较大、所需资金数额较大的案件可以组织专家听证会，确保资金的合理利用。

(2)支付要求

第一，按照支付范围，包括案件受理、取证费用等进行支付。原告提交诉讼费用申请后，审核部门要对有关材料进行审核，不符合条件的，不予支付，并说明理由。对先期支付能力欠缺的社会组织，由基金审查机构对原告提交的起诉状以及证据目录等进行严格审核，如果符合条件，就可按照规定支付一定的费用，保证资金最大限度地服务于公益诉讼。第二，限定最大额支付规则。由于环境民事公益诉讼成本通常很高，如果不对专项资金设定最大支付限额，就难以保证基金的可持续发展。限定专项资金的最大额有助于合理分配资金，使基金运行更加科学。

5.基金监督

如果欠缺严格的监督体系，一项制度很难良好地运行。同样，环境民事公益诉讼基金需要有完备的监督体系。一是要增强基金的透明度，让社会公众知道资金的动向，可以让更多主体放心地将资金投入基金[20]。二是要明确监督主体、方式与内容。对于监督主体，一方面，基金内部要设立监督机构，依照内部管理制度与法律实施内部监督；另一方面，要加强来自政府与社会的外部监督。监督内容主要包括对人、事、资金等的监督，即对申请人、审核人、批准人、使用人等有关人员在基金申请、支付、使用各个环节中进行监督。

除了设立环境民事公益诉讼基金，还应适当减免环境民事公益诉讼费用。在法国的环境民事公益诉讼中，诉讼费用非常低，原告也不需要提前缴纳诉讼费用，只在败诉的时候才需缴纳。我国也可实行减免环境民事公益诉讼费用的办法，适度地降低原告提起环境公益诉讼的成本，有利于激励起诉者提起诉讼。

(二) 设立环境民事公益诉讼奖励基金

设立公益诉讼奖励基金是对公益诉讼原告的一种奖励制度，有利于提高社会组织提起公益诉讼的动力。奖励是一种激励的方式。如前所述，如果公益诉讼原告不能从中得到好处而只承担责任的话，那么，它们就很难有提起公益诉讼的积极性。如果按照规定审查环境民事公益诉讼原告是否有能力支付费用，一方面耗时耗力，另一方面会让原本就与诉讼没有直接利益关系的社会组织失去提起诉讼的积极性。在美国，原告胜诉后可以从被告的罚金中获得一些资金，罚金的提取比例是15%-20%。对此，我们可以适当借鉴，对提起环境民事公益诉讼的社会组织采取一些奖励措施。在环境民事公益诉讼中适用惩罚性赔偿是可行的，如果违法者的违法成本高于收益，将会迫使其停止继续侵权。为了威慑侵权行为人并对潜在侵权行为人起到警示作用，可以将惩罚性赔偿制度运用到环境民事公益诉讼中，并把赔偿金的一部分用来奖励社会组织[21]。

值得一提的是，对于奖励的形式，要注重物质奖励与精神奖励并重。过分强调物质奖励是不可取的，一方面，有违环保公益诉讼的本意；另一方面，巨大的物质奖励可能导致滥诉现象。当然，为了避免滥诉的发生，可以实行环境公益诉讼中的诉前通知制度[22]。

(三) 创新律师收费制度

我国社会组织存在专业化程度低的问题，法律救济方面的专业知识存在欠缺，因此，律师在环境公益诉讼中的作用举足轻重，可以考虑通过律师收费制度的创新起到激励环境公益诉讼发展的作用。一方面，设立环境民事公益诉讼专有资金账户，其中一部分资金用于补助社会组织在公益诉讼中的律师费。另一方面，设立环境民事公益诉讼费用保险制度。在投保人购买法律费用险或诉讼险后，保险公司会向投保人支付一定的诉讼费用，其中就包含了律师费。毕竟法律援助制度不可能涵盖所有没有能力支付诉讼费用又需要诉讼的群体，我们不能总是牺牲律师的经济利益。而且，诉讼费用保险制度的实施不需要国家投入大量的资金，而是依靠商业模式运作，可以减轻国家的财政压力。当前，许多国家都有诉讼费用保险制度，如德国、法国、日本等。其中，德国的诉讼费用保险公司极具专业性，加上德国对诉讼费用保险制度的大力支持，这一制度已经相当成熟。把律师费纳入保险制度，不仅可以减轻社会组织的经济压力，也可以保障律师费，进而鼓励更多的律师参与其中。

(四) 健全法律援助制度

为了解决环境民事公益诉讼中原告与被告难以抗衡的问题，在美国，由政府出资成立了很多法律服务机构，其律师由美国政府聘任，由国家财政支付工资，免费提供法律服务。与此同时，社会上也有许多通过基金与捐助的方式开办的公益律师事务所。在印度的环境公益诉讼中，起诉方可以通过法律援助解决律师费的问题。印度的法律援助主要由政府提供资金支持，法律援助费用大都用于支付律师费，律师对法律援助费用的使用有决定权。在费用承担方面，英国政府也提供了强有力的保障，环境民事公益诉讼在费用上的压力较小。不仅如此，英国还通过政府拨款的方式，建立了全国性援助制度用来专门支持公益诉讼的发展。

公益律师旨在维护公共利益，能够为环境民事公益诉讼提供专业的法律服务，与普通民事诉讼相比，环境民事公益诉讼在证据收集与损害认定等方面难度更大，这就需要一个长期从事环境公益诉讼、具有较强专业性的律师团体的支撑。基于此，在我国目前公益律师制度还不健全的情况下，需要更好地构建公益律师参与环境民事公益诉讼的制度。

(五) 加强安全保护

为了保护地方经济的发展，地方政府与企业可能会联手阻碍环境民事公益诉讼活动的进行，对起诉主体百般阻挠，使其人身安全受到威胁。在诉讼结束后，被告也可能会利用自身的优势地位报复起诉主体。如果起诉主体的安全不能得到保障，那么其提起环境民事公益诉讼的积极性就会降低。所以，要加强对私起诉主体人身安全的保护，包括对其亲属及其他密切关系人的人身保护。而且，对私起诉主体的安全保护不仅关系起诉主体提起环境公益诉讼的积极性问题，还关系人权的保护问题。因此，需要成立一个专门负责协调保护环境公益诉讼私起诉主体安全的机构，制订有效的保护计划并严格实施。此外，还要设置侵害追究机制，只要私起诉主体有理由相信被告对其进行打击报复，就能够请求法律救济，追究被告的法律责任，全部经费由公益诉讼基金负担。通过对社会组织诉前、诉中、诉后全方位的安全保护，进而激励环境保护公益诉讼制度的实施。

(六) 改革诉讼费用的收取方式

我国的诉讼费用主要包括受理费与当事人承担的其他费用，包括一审、二审及再审案件的受理费，以及勘验、鉴定、执行等费用。在我国，诉讼费用由原告预交，并由败诉方最终承担，同时也对诉讼费用的减免做了规定。但现行的诉讼费用规定不利于环境公益诉讼的健康发展。从受理费用缴纳方式来看，根据案件性质可分为按件缴纳与按标的额缴纳。对于财产案件则根据诉讼请求的标的额分段交纳。环境公益诉讼划分到财产案件中，根据当事人诉讼请求的标的额缴纳。但是，环境污染案件标的额往往非常大，按照缴纳规则，当事人需在诉讼前就缴纳高昂的诉讼费用，从而阻碍了环境公益诉讼的启动。因此，环境公益诉讼的诉讼费缴纳规则须不同于一般的规则，我们可以考虑把环境公益诉讼的案件受理费改为按件缴纳，这样既符合诉讼规则的要求，又不至于让社会组织觉得有太大压力[23]。

综上，要完善我国环境民事公益诉讼的激励制度，就要设立专项基金、完善诉讼费用减免措施。其中，环境民事公益诉讼基金的来源包括损害赔偿金、政府资助、基金的增值和其他方式(如环保彩票等)。基金主要用于修复生态环境、支付部分诉讼费用、奖励胜诉的社会组织。我们可以考虑通过公益信托进行基金管理。此外，基金内部要设立监督机构，依照内部管理制度与法律实施内部监督。完善诉讼费用保险制度，将律师费纳入保险制度，从而减轻社会组织的经济压力，也可以使律师费用得到保障，进而鼓励更多的律师参与其中。此外，要加强环境公益诉讼人的安全保护与赔偿金的管理。环境公益诉讼的诉讼费用缴纳规则理应不同于一般的诉讼，可以考虑把环境公益诉讼的案件受理费改为按件缴纳。只有这样，真正发挥社会组织提起环境公益诉讼的积极性，使这项制度真正落到实处，促进我国环保事业的发展。