产业政策的连续对产业生产率的影响——基于十一五和十二五规划的准自然实验

郑 汉

（西北大学经济管理学院，陕西 西安 710127）

一、引言

一个工业行业（以下简称行业）如果在五年规划中被重点关注，那表示着中央政府对该行业发展的重视，那在之后的五年内政府就会通过行政和市场手段对行业进行扶持和帮助。但一个行业被五年规划重点关注后，未必能比没有被关注的行业发展的更好。目前中国所施行的产业政策通常是利用低息贷款、税收优惠、政府补助等一系列奖助措施扶持行业内部企业或者吸引外部投资者进入该行业。如果存在政策实施的不连续，一方面会导致地方政府的资源配置扭曲[1]，浪费地方政府的有限资源；另一方面可能会削弱企业的投资热情[2]，进而会对行业的发展产生影响。因此，在我国提出“中国制造2025”计划之后，研究产业政策的连续性对行业生产率的影响，对我国从制造业大国向制造业强国转变具有重要现实意义。

二、文献回顾和研究假设

（一）产业政策

从国外学者的研究来看，大多都是利用各国的案例经验通过考察产业政策对经济活动的影响来分析政策的效果：AmitiandKonings通过分析印尼的制造业的调查数据，发现政府实施的进口关税政策能反而降低了制造业的生产率[3]。Rezitis分析了希腊银行业的产业政策的效果，得出补贴信贷项目减弱了希腊银行业的竞争力[4]。同样，国内学者认为产业结构政策实施效果受政策认同度和政府行政能力的影响[5]。邱兆林发现我国的产业政策对行业的全要素生产率有促进作用[6]。然而随着我国产业结构不断升级优化，出台的政策也随着越来越多，但是政策效果却不尽理想，学者们开始寻找影响政策实施的因素。如孙早和席建成的研究也表明中国式产业政策的实施效果取决于市场化水平、政府的考核目标和地区经济发展水平[7]。

（二）政策的连续性

在对政策的连续性的考察中，杨海生和才国伟通过考察政策不连续性对财政效率的影响，结果显示：由地方官员变动导致的政策不连续性显著降低了地方的财政效率[1]。产业政策亦属于经济政策，而且我国在每次的五年规划中都会重点提到某些产业，因此部分学者对五年规划中提及的产业进行分析，进一步探讨产业政策的连续性对行业发展的作用，如。罗若愚等发现在西部资源型城市的产业转型中，保证产业转型政策持续性，会有效的促进经济持续平稳地增长[8]。

三、产业生产率的评价方法与研究设计

（一）被解释变量的计算

生产率从长期来看几乎等于一切，利用国内学者已有的研究成果，本文选取了中国经济数据库中30个行业的全要素生产率（TFP）的变化及其分解后的因素。

（二）核心变量

通过查阅《国民经济和社会发展第十一个五年规划》、《国民经济和社会发展第十二个五年规划》，对其中出现“加快发展”“积极发展”等词汇来衡量该行业受国家重视程度，对两个五年规划中出现的被重点提及的产业进行识别，对产业政策的连续性进行划分。

本文采用陈瑾玫（2011）使用要素投入倾斜度衡量产业政策的偏度的方法[9]，其计算公式①为

鉴于数据的可获得性，本文仅量化了政府在主营业务税收优惠和低息贷款方面的政策偏度。

（三）控制变量

本文考虑了税收优惠Tax和低息贷款Loan，同时本文还选取了行业的出口交货值的对数Ex、行业内企业的平均资产规模A-size、研发投入增长率R、资产负债率AR以及时间和行业作为控制变量。

（四）模型与数据

本文通过设立两组虚拟变量W1和W2，将十一五规划和十二五规划自身对重点关注的行业的影响消除，其中W1=1表示该行业在十一五规划中被重点关注，否则取0；W2=1表示该行业在十一五规划中被重点关注，否则取0；而W1* W2=1，则表示该行业连续被十一五规划和十二五规划所重点关注，其表示当一个行业连续的被产业政策惠及是否提升行业的生产率。将计量模型2设定如下：

其中，i表示行业，t表示年份，GR表示产出增长率，TFP分别用Malmquist全要素生产率增长指数、技术变化指数和技术效率指数、表示，CV 表示 Ex、Asize、R 和 AR 的组合回归，λk、μk、αk和βk为第κ项要素对政策效果的影响。δ1、δ2、ε1和ε2表示模型的扰动项。

四、实证分析的结果

产业政策连续性的回归结果。

本文根据面板数据处理的一般步骤，对数据进行处理。由于本文所设定的模型中含有时间以及行业虚拟变量，无法使用固定效应模型，在对模型采取MLE估计，结果显示模型不存在个体随机效应，接受混合估计的原假设，因此本文采用混合回归估计法，检验结果见表2。

从模型2a，2b，2c是检验产业政策的连续性对行业全要素生产率的影响。从表2中右侧的相应回归结果可知，产业政策的连续对行业的生产率增长指数和技术效率指数的提升具有促进效应，但影响效果不明显，这同产业政策的连续对行业产出增长率的影响作用相反，如果一个行业被产业政策长期惠及，有利于行业内的企业形成一个稳定的预期，因此企业在做出长期生产投资决定时会考虑产业政策带来优惠，进而对行业的生产率增长指数和技术效率指数产生促进作用。而当出现因为官员更替导致的产业政策不连续，则会抑制行业的生产率增长指数和技术效率指数的增长，这是可能是因为前任官员推行的政策与政府扶持很可能在其离任时即被终止，前期的承诺也可能被推翻，出现“新官不理旧账”的问题[1]。在政绩观念的引导下，新上任的地区领导人往往会制定出与前任不一样的计划，试图超过前任的政绩，通常新任地区领导人通过改变前任的发展理念，干预前任定下的政策实施方向。因此保持产业政策的连续性，将会促进行业的生产率增长指数和技术效率指数的稳步提升。但从表2右侧的回归结果来看，产业政策的连续对行业的技术变化指数反而产生了负面效应。可见，如果在某个行业内长期实施产业政策，会对行业的技术变化产生负作用。这可能是由于受到产业政策惠及的企业，在进行投资时受到的政策惠及度大于进行研发享受到的政策惠及度；同时产业政策的帮扶下，行业内的中小企业能够在研发能力较弱时，仍能存活于市场，削弱了大企业进行研发的意愿。

表2 产业政策连续性的回归结果

五、研究结论与启示

（一）研究结论

本文通过设置虚拟变量的方式研究产业政策的连续性对我国产业政策实施效率的影响，主要得出以下结论：第一、产业政策的稳定可以促进行业的产出，而且还对生产效率的提高上有所帮助，第二，在某一行业长期实施产业政策，会对行业的技术进步产生负面影响，因此实施产业政策选取的措施至关重要。

（二）相关政策建议

1.政府应密切关注产业政策对我国制造业发展的影响。从理性预期的角度来看，中长期较连续的政策规则，能够帮助企业形成稳定的预期、减少了政府对市场行为的干预，这对行业发展至关重要。政府部门要考虑到产业政策是属于经济政策的，而当经济政策出现不稳定增强时，企业的投资会显著下降，因此当产业政策出现不连续，亦有可能影响行业内企业的投资意愿。因此政府应在制定产业政策时，要考虑到政策的实施年限，剔除不合乎行业发展的产业政策。

2.应减少地区官员更替过程对产业政策制定和实施的干预。政府官员变更所导致的政策不连续对经济增长有显著的抑制作用，在地区领导人换届后，可能会出现新任政府官员调整本地区产业政策的实施方向和范围，从而会导致前任官员在任时，所施行的产业政策的实施力度逐渐减弱，或是停止。这就要求政府推行“有所为有所不为”的产业政策的实施原则。伴随着市场化进程的深入，减少对地区政府领导更替对产业政策施行的影响，将会提升我国产业政策的施行效果。