榆林市耕地撂荒的成因与对策研究

高耀东， 黄 田， 赖 飞

(长安大学 地球科学与资源学院， 陕西 西安 710054)

1 耕地撂荒的概念及原因分析

1.1 耕地撂荒的概念

耕地撂荒难以判定且判定标准不统一。通过阅读文献及整理对比发现，我国多数学者认为耕地闲置1年以上、不能创造农业价值就称为撂荒地。由于耕地撂荒的成因不同，所以耕地撂荒的类型也较多。从耕地撂荒表现形式看，耕地撂荒可以分为显性撂荒和隐性撂荒。显性撂荒就是通常意义上的耕地闲置无人耕种，隐性撂荒则是农民对于农业种植不尽心尽力，造成产量缩减，即对耕地造成隐性撂荒。从耕地撂荒时间长短来看，耕地撂荒可分为全年撂荒与季节撂荒。全年性撂荒是耕地一年没有进行农业种植，季节性撂荒是农业生产活动只在某个季节发生，季节性撂荒难以判定，因为季节性撂荒也可以认为是耕地轮休。此外还有主动撂荒与被动撂荒、自然生态型撂荒与社会经济型撂荒等撂荒类型。本文在结合国内外文献以及我国自身实际情况，认为耕地撂荒是农民在1年及1年以上没有对其耕地进行耕作且没有产生经济价值，认定为耕地撂荒。

1.2 农村耕地撂荒原因分析

随着我国经济不断发展和城镇化进程加快推进，现阶段我国农民收入呈现多元化发展，城乡二元结构不断融合，农民进城，将家里耕地撂荒。特别是在一些经济不发达地区，这种现象尤为普遍。目前造成农村耕地撂荒的原因主要有两方面：第一个方面从耕地角度出发，由于耕地细碎化严重，自然条件恶劣、道路交通不方便等多方面原因，导致农民会自行放弃耕种离家较远的耕地，只种植离家较近的耕地；第二个方面从农民自身角度出发，传统农业种植可以维持家庭温饱，但是难以提高生活质量，且农村青年多半不愿留在农村从事农业种植生产活动。耕地撂荒将导致一系列不可避免的问题：国家粮食安全、农业发展困难、土地资源大量浪费等。因此农村耕地撂荒问题是当前“三农”工作中必须解决的一个难题。

2 研究区概况

2.1 自然地理概况

榆林市地处陕北高原，是陕西省最北边的一个城市，面积约占陕西省的21%。东隔黄河与山西相望、南接延安、西邻宁夏、北邻内蒙古。北纬36°57′～39°35′，东经107°28′～111°15′。总面积达4.3578万平方公里，地域东西长385 km，南北宽263 km。地貌大体以长城为界，北部为风沙草滩区，占总面积的42%，南部为黄土丘陵沟壑区，占总面积的58%。同时，榆林市年平均日照时数2 900多个小时，位于中国日照高值区。一年之内5～8月日照多，2月份少，适合进行农业种植。

2.2 社会经济概况

榆林市2017年全年生产总值高达3 318.39亿元，同比增长8.0%。第一产业增加值167.68亿元，增长5.0%；第二产业增加值2 086.08亿元；第三产业增加值1 064.63亿元。第一产业增加值最少，第二产业增加明显。按常住人口计算，人均生产总值为97 811元。但是作为第一产业的农业生产总值最低，而且占总生产总值比重情况不容乐观。可以推断榆林市实际从事农业种植的人员已经减少，并且现有耕地面积并不能产出其应有粮食产量。

3 榆林市耕地撂荒成因分析

3.1 农作物种植成本高、收益低

榆林市由于自然环境的特殊性，可以大面积种植的农作物品种单一。近年来农民觉得在家种地不能满足家庭日常开销，虽然现阶段国家对贫困地区有种子、塑料薄膜补贴，但化肥、农资成本较高，造成种粮成本增大的局面。榆林市经济发展迅速，物价水平较高，当前农民工外出务工年收入在3～4万元左右。按照一亩土豆年产3 000斤计算，每斤收购价0.7元，一亩土豆年产值2 400元，除去成本，实际收益2 000元，外出务工一年收入相当于农民在家种20亩土豆。实际情况是农民并没有那么多土地，也没有更多人力去投入。同样条件下外出打工者年收入是在家种粮务农者的数倍，农作物种植成本高收益低与外出务工收入形成明显对比，也就成为农民“弃耕务工”的必然选择。

3.2 劳动力大量转移

2005年以来，榆林市煤炭产业得到了前所未有的发展，全市煤矿喷井而出，煤炭经济带动全市GDP直线上升，物价上升，发生通货膨胀，特别是餐饮行业与金融业得到了快速发展。与此同时，全市增加了大量就业岗位，为众多待就业人员提供了就业机会。农民在家务农的收益难以满足日常开销，农业人口就转移到城镇中，在农村就会造成两种局面：一种是农民携家带口进城，主动放弃自家耕地，造成耕地撂荒；另一种是家庭主要劳动力进城打工，留下年迈的父母在家务农，留守的家庭成员难以胜任大量的农业生产活动，于是造成耕地隐性撂荒。同时，现阶段农村年轻人更愿意进城选择就业机会，城市可以给他们提供更多的选择机会，获得较多收益，城市工作也是“有能力”的表现。劳动力缺失问题已经成为榆林市耕地撂荒的重要原因之一。

3.3 农业生产基础条件薄弱

榆林市北六县相较南六县经济发展情况要好，贫困县与偏远山区大多都在南六县。落后的农业生产经营方式和传统观念也是造成耕地撂荒的原因之一，而且大部分偏远山区农业生产条件还没有从根本上得到改变，农业生产技术装备落后。受地形地貌等特点的影响，先进的农业生产设备难以开展农业生产活动。农业技术推广难度大，现阶段我国专业的农业技术推广人才不足，先进的农业生产技术不能够很好地进行推广。榆林市农业生产水平较全国平均水平相对较低，大部分农民采用传统粗放耕作方式，耕地没有集中连片，机械无法大规模耕作，生产效率较低。

3.4 耕地细碎化严重

我国开始实行分田到户最早是从20世纪80年代开始，即根据人口均分，优质地与劣质地搭起来随机分给农民，于是出现土地极度分散，农民种植经营时浪费精力，无法进行高投入大规模经营治理。同样，榆林市各县区也存在着这样的情况。实践证明，耕地细碎化分直接阻碍了农村生产力发展，导致土地撂荒现象明显。农民的精力有限，并不能将分散的耕地都能精耕细作，致使部分偏远耕地直接撂荒，对基础设施差的耕地进行隐性撂荒或者季节性撂荒。榆林市大多数撂荒地贫瘠破碎，改良成本较高。

4 榆林市耕地撂荒对策建议

4.1 组建农地股份合作社

组建农村农业合作社可以缓解农村耕地无人耕种景象。2016年底，陕西省横山县党岔镇北庄村以股份制形式成立集体合作社，将无定河撂荒土地进行流转整合，由村集体经营，让资源变资产、资金变股金、农民有收益。2017年由村集体带头吸股40股(有贫困户16户，56人)，每股25 000元，共筹集资金100万元，成立了“榆林市横山区业雄农林牧专业合作社”，成功流转土地1 045亩种植水稻。经过一年经营，水稻总产量70万斤，每户村民分红1万元、大米210斤。北庄村通过土地流转，实施“三变”改革，调动了农民生产积极性，享受到了土地流转带来的红利与实惠。横山区财政注入60万元帮扶资金，以集体股注入合作社。村集体按合作社章程规定分红所得红利70%让利于股民，集体只得红利30%。针对榆林市耕地撂荒实际情况，农地股份合作社这种模式可以在榆林市有条件的地区进行推广，通过建立农地股份合作社可以帮助零散农户规避农作物种植成本高、收益低的风险，降低农业种植风险，耕地不再被撂荒。

4.2 制定耕地撂荒的处罚制度

我国《土地管理法》指出“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”，规定“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。承包经营耕地的单位或者个人连续2年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回耕地”。农户承包的耕地撂荒情况在榆林也普遍存在，并且农民将耕地撂荒依旧能享受到国家各种粮食方面的补贴。同时受“恋土情节”影响，农民不愿意将自己手中耕地进行流转，大多数农村没有龙头企业和村民组建农村经济合作社。榆林市政府应该积极鼓励农业经济合作社的建立，同时出台一系列关于耕地撂荒处罚制度，让榆林市耕地不再被撂荒、有效地流转起来。

4.3 进行土地整理，改善耕地基础条件

通过土地整理，改变难以耕种的地形地貌，改善种植条件，从根源上打消农民对耕种顾虑，提高农民种地的积极性。采用先进的土地工程技术，改良水土结构与田间小气候，间接改善大自然景观及生态环境。要让良好的生态环境把农民从城市吸引回来，调动农民的积极性。生态环境离不开基础设施建设。榆林市政府应进行综合整治和开发，把一些农村土地特别是因为受到自然灾害而变成“四荒”地进行治理开发，改善农村交通条件和耕作条件，创造良好的农业生产环境。

4.4 发展先进农业生产模式

将农民打造成一种职业工人，让农业生产也变成一种职业，同时要多方面提高农民综合素质。榆林市政府要加大对农业方面专项资金的投入，通过农技推广人员普及农业科学技术，摒弃落后的农业生产方式，利用先进农业生产技术降低劳动难度与强度。同时还应该推广高标准、绿色农产品生产，结合“一村一品”特色和当地自然资源特点，以市场为导向推动产业优化布局，切实增强农民收益，吸引农民，留住农民。榆林市政府应牵头初步建立农产品市场营销体系，推进特色旅游与农业生产结合模式，打造集中连片经济作物，既美观又可以带来经济收入。通过现代化农业生产，把撂荒土地再次利用起来，有效规避撂荒。

5 耕地撂荒影响的思考

5.1 耕地撂荒积极影响

传统意义上农民把耕地撂荒的影响是消极的，但是通过近年来的研究表明，农民进城打工直接促进了城市发展，同时城市现代化建设也越来越离不开涌入城市的农村大量劳动力。一方面，农民进城打工不仅使自己的腰包鼓起来，同时也促进城市快速发展。另一方面，连续被耕作的耕地出现疲惫状态，耕地结块，长期使用化肥使得耕地盐碱化严重。农民将耕地撂荒，也是耕地进行轮休行为，土地经过长时间的休整也是在进行自然修复的一种状态。同时，传统粗放农业生产也刺激了我国现代农业技术研发，促进了我国农业推广体系的成熟，为我国现代农业发展打下了扎实的基础。

5.2 耕地撂荒的消极影响

耕地撂荒的消极影响更多方面是指对社会造成的影响。我国是一个农业大国，农业人口居多，现阶段大量的农业人口涌入城市，一方面促进了城市发展，另一方面使得农村发展停滞不前。农村青壮年转移城镇，留下的是没有劳动力的老人与儿童，他们没有能力进行农业种植或者对耕地进行保养，也不愿意将耕地进行流转，花钱买粮食也要比自己种粮食更为划算。耕地无人耕种或者被隐性撂荒，这不仅是对资源的浪费，还会造成社会恐慌。

6 展望

耕地撂荒是政府难言之隐，也是扎入现阶段社会发展的一根刺。全社会更多关注的是我国农业人口转移，农民工是否能更好地融入城市生活，很少提及他们在农村的耕地是否还在耕种，有没有被撂荒。我国对于耕地撂荒研究大部分还停留在理论研究方面，单纯地探讨耕地为什么被撂荒以及如何出台政策解决现有问题。研究方法大多数还是调查问卷的方式，耕地撂荒比较敏感且难以鉴定，通过走访，农民可能会少报或不报，因此调查获取的耕地撂荒数据较为困难。未来的研究方向是耕地撂荒空间信息提取技术的开发和遥感解译，重点对耕地撂荒效应评估和政策设计，利用无人机技术对耕地进行监管。大数据时代的来临，为解决耕地撂荒指明了一条新方向，未来应该着重研究耕地撂荒趋势及与生态环境和社会经济的关系。