环境影响评价制度及其完善策略研究

王科良

(重庆浩力环境影响评价有限公司，重庆 400000)

环境影响评价制度首先在美国确立，但是对于环境影响评价制度的内涵有着不同的理解，国际上认为它是一种建设项目，政策，计划或者程序等，对环境后果进行预测、评价的制度；而我国学者认为它是通过立法去约束环境影响评价的效力，分析和预测评估相关政策、建设项目实施后对环境产生的影响，是防治环境污染的方法与制度。但是无论哪种见解都说明了环境影响评价制度可以约束环境影响评价以及监管工作。随着社会的进步和经济的发展，人们越来越重视自然环境的保护，意识到环境对人类生存发展的重要，而环境影响评价制度可以有效评估各种人类活动对环境产生的影响，减少环境污染。我国实行环境影响评价制度情况与国外还是存在差距的，在发展中仍然需要吸收经验，通过发现问题，解决问题，使环境影响评价制度更加完善，从而以更加专业的手段保护环境。

1 环境影响评价制度的基本概念

环境影响评价这一概念首次提出是1964年在加拿大召开的一次国际环境质量评价学术会议上，环境影响评价制度于1969年首次在美国确立。而我国于1973年首先提出环境影响评价的概念，在1979年颁布的《环境保护法(试行)》第六条明确提出“在进行新建、改建和扩建工程时，必须提出对环境影响的报告书”，正式确立了环境影响评价制度。

我国在2002年通过了《环境影响评价法》，首次以专门立法的形式确立了该项制度，并于2003年9月1日开始实施，该法的实施，标志着我国的环境立法进入了一个崭新的时代。我国环境影响评价制度的特点主要体现在：环境保护法律强制性；规划和建设项目均纳入评价；并且环境影响评价纳入基本建设程序，需要经过审批。境影响评价制度结合了法学和科学，其中的很多法律法规具有技术性，并且该制度的实行过程中采用了一些科学技术手段；综合了多种学科，包括环境科学、化学、生物学、流体力学等等，并且要综合分析各项人类活动对各个环境要素的影响和对整体区域环境的影响。

2 我国环境影响评价制度的现状

当今，我国环境影响评价制度在环境管理制度中具有重要作用，从2003年环境影响评价法实施至今，已经取得了长效进展，在保护环境方面发挥了一定的作用，但是该制度实行现状仍然不容乐观。

(1)企业宣传力度还有待加强，大多数企业领导层和环境管理人员对于环境影响评价制度的不重视，对于大多数企业来说，都是把取得环境影响评价文件批准书仅仅是认为履行一个程序而已，在实际工作中，环境影响评价文件及其批准书往往一到手都束之高阁，环境影响评价没有起到对企业环境保护工作的指导作用；(2)环境影响评价机构的工作人员技术水平参差不齐，对于国家发布的法律法规、导则、标准没有研究透彻，导致环境影响评价文件质量也有优劣之分，没有更好的服务企业和指导环境保护执法工作；(3)2014年～2016年，全国大范围清理了未批先建、未批先投等建设项目，但是目前仍然存在着未批先建的情况。

3 我国环境影响评价制度存在的问题

当今，随着我国经济发展，环境影响评价制度越来越重要，环境保护相关法律法规都在逐渐完善，但是我国环境影响评价制度与一些发达国家相比还存在一定问题。

3.1 环境影响评价制度相关法律法规不够健全

近年来，我国陆续制定出台或修订了一些保护环境相关的法律法规，如《中华人民共和国环境保护法》(2014 年4 月24 日修订)，《建设项目环境保护管理条例》(2017年修订)，《中华人民共和国环境影响评价法》(2018年12月29日修订)等等，逐渐完善了环境影响评价制度体系。但是仍然存在不够健全的问题，在国家政策、战略决策层面的环境影响评价薄弱；在落实法律责任方面，对环境各项审批机制进行的具体法律责任规定比较宽泛，没有灵活设置不同的项目工程责任机制。

3.2 环境保护主管部门执法力度不够

根据我国国情，由于环境管理工作起步较晚，在实际环保工作中，涉及到各行各业，尤其是化工石化的环境问题，需要足够多的专业技术人员参与到环境管理工作中来。目前环境保护主管部门存在着基层执法人员数量不足，执法人员的技术能力欠缺等问题，导致一些企业在环境影响评价制度的执行上流于形式。

3.3 过渡时期环境影响评价工作混乱

环境影响评价制度程序不完善，存在着不同的对象的程序不一样，如规划和建设项目之间所遵循的程序存在明显差别，造成了不同阶段环境影响评价制度内容的规定衔接出现问题。

从2003年～2018年，环境影响评价工作逐渐形成了一套完整的工作体系，各环评机构配备相应数量的取得环境影响评价工程师证书的专业人员和取得环境影响评价上岗证的从业人员，并且分行业类别进行管理，体现出环境影响评价工作的专业性和针对性。

为响应国家“放管服”大政策方针，国家于2018年12月29日修订了《中华人民共和国环境影响评价法》，取消对于环境影响评价资质证书的审核发放。原有的环境影响评价体系废止，而新的环境影响评价管理相关制度尚未完全确立。按照生态环境部最新的征求意见稿，环境影响评价技术机构仅仅需要有取得环境影响评价工程师证书的专业人员主持编制即可。由于环境影响评价工作具有相当强的专业性，在目前过渡时期，部分工程师为了收入，广接业务，而忽略环境影响评价文件的技术性，不注重环境影响评价文件的质量，没有系统学习最新颁布的相关导则、标准等，扰乱了环境影响评价制度的执行。

3.4 环境影响评价制度实行中公众环境保护意识不够高

公众的参与权和监督权对环评制度的实行是至关重要的，目前除涉密项目以外，所有的环境影响评价文件均由相关部门及时公开，同时各工业企业都有专门的环境信息公开制度，从笔者参与的环境影响评价工作情况来看，绝大多数正式投产的企业都有完善的信息公开制度。然而在环境影响评价活动中最突出的问题就是公众参与度不高，究其原因，公众保护环境保护意识不够高，参与意识也不够强，在自己的日常生活中都没有做到保护环境，在公众意见调查过程中，公众尤为关心的仅仅是经济利益。

4 环境影响评价制度的完善策略

环境影响评价制度对于我国可持续发展和满足当代及后代对环境资源需求具有重要意义。针对以上提出的问题，就如何完善我国环境影响评价制度，笔者提出了几点策略，希望有利于环境影响评价制度的实行。

4.1 完善环境影响评价制度相关法律法规

随着经济的发展和社会的进步，国家应该进一步完善环境影响评价制度的相关法律法规，在立法中扩大适用范围和对象，将环境影响评价纳入国家政策层面、战略层面；加大对违法的惩罚力度，明确法律责任，出台一些执行细则，灵活设置不同的项目工程责任机制。

4.2 加强环境保护执法队伍建设

从生态环境执法的现状来看，生态环境执法涉及行业领域太多，对执法队伍的能力要求越来越高。为了更好地保护环境，需进一步加强环境保护执法队伍，增加生态环境执法队伍一线人员编制；建立执法人员持证上岗和资格管理制度，要求执法人员全部持证上岗；建立教育培训制度，定期对执法人员进行系统的培训，针对不同行业的，还应考虑培养各行业的专业知识；建立考核奖惩制度，执法队伍需要强化监管，对于工作疏忽的需要予以相应惩戒措施，对于环境保护有突出贡献的要予以表彰。

4.3 强化环境影响评价机构和从业人员的管理

进一步完善环境影响评价制度，利用技术性使环境影响评价形式标准更具有科学性。修订的环境影响评价法将原环评法第十九条进行了较大改动，其中修订后的内容为：“建设单位可以委托技术单位对其建设项目开展环境影响评价，编制建设项目环境影响报告书、环境影响报告表；具备环境影响评价技术能力的建设单位，可以自行对其建设项目开展环境影响评价，编制建设项目环境影响报告书、环境影响报告表”。简言之，“取消环评资质”。任何单位和个人都可以参与和实施环评，激发市场竞争，通过竞争倒逼原有环评机构更加注重专业提升，适应市场变化，也能够激发新生力量参与环评，形成科学健康的市场规则。但是，重点是需要建设系统的管理机制，对于环境影响评价机构以及各相关从业人员严格管控，否则，就意味着取消了环评门槛，放开了市场，若不注重环境影响评价文件质量，环境影响评价制度就会形同虚设。

4.4 进一步加强环境保护宣传和教育力度

我国逐步完善了公众参与机制，并且已经专门立法保障。但是由于国民环保意识普遍不够强烈，导致目前大多数公众参与没有起到应有的效果。国家应进一步加强环境保护宣传和教育力度，从街道、社区、小区各层面开展宣教，可以建立奖励制度，提高公众参与的积极性。同时，相关部门及时公布环境信息，增加公众在环境影响评价制度实行中的参与度。

5 结语

针对环境影响评价制度中存在的问题，提出了相应的完善建议。环境影响评价制度在是我国经济建设活动所必须遵循的一项独立的法律制度，对我国经济建设的全面发展、对污染源的强化治理和防治等都具有重大的

意义，因此需要重视环境影响评价，完善环境影响评价制度，以实现可持续发展战略。