基于共享发展理念的社会扶贫机制研究

吴奶金，林萍萍，郑 钊，林庆林，刘飞翔

（1.龙岩学院，福建 龙岩 364000；2.福建农林大学经济学院，福建 福州 350002）

一、问题的提出：共享发展与社会扶贫

基于对马克思主义的继承与发展以及对中国经济社会发展实践的总结，中国共产党十八届五中全会创新性提出了共享发展理念。共享发展的演变经历了漫长的过程，从“大同社会”到“民生主义”，从物质共享到政治、文化、教育等的共享，内涵更加丰富，成为社会发展新理念[1]。共享即共同享有，从量的方面来说，首先是人人享有、全民享有，无论是商人，还是农民，每个人都应享受发展的成果[2]；其次，不是少数人建设，多数人分享成果，而是大家共同参与建设共享社会。从质的方面来说，首先是全方面的共享，不仅是一同享有社会保障、医疗保障等福利，在教育环境、食品安全等多方面也要共享。最后，共享并非一蹴而就，而是一个长期的过程。共享发展理念的提出有助于解决社会问题，符合全面建成小康社会的战略要求。

新中国成立后在不同阶段有着不同的扶贫可开发模式，大体上经历了体制主导型扶贫模式、满足温饱的扶贫开发、全面小康的综合性开发等，在所处时期发挥了积极作用，为我国扶贫开发事业做出了重大贡献；但随着经济社会发展和扶贫工作的推进，传统的扶贫开发模式存在着扶贫对象不准、帮扶双方意愿矛盾、扶贫资金监督不严、帮扶主体角色定位不清、社会力量参与面不广等多方面问题，研究者开始关注扶贫开发模式的可持续性与共享式社会扶贫模式。

现行扶贫标准下要实现贫困人口全面脱贫，贫困县全部退出的目标，全社会应当共同参与；而政府扶贫在部分领域“失灵”，恰恰成为社会组织参与扶贫的预留空间与适时选择。随着社会组织数量的增长、实力的提升，社会组织扶贫开发的成功经验，能为政府制定相关政策提供参考，将助力扶贫战略转型。因此在传统扶贫机制基础上，结合共享发展理念，研究社会组织扶贫机制具有重要意义[3]。

二、机制探析：共享发展理念下社会扶贫机制

（一）内涵

社会扶贫不同于政府扶贫，参与社会扶贫的主体是社会组织，在扶贫实施过程中更加关注微观层面，并直接参与项目的申报、运营和管理，主要以项目和服务为抓手，以化解深层次贫困与特殊性贫困为主要形式，解决多维贫困问题，如心理贫困、能力贫困、发展贫困等。共享发展理念下的社会扶贫在展现“我为人人、人人为我”的公益理念前提下，优化现阶段社会扶贫组织体系，推动扶贫多元共治政策转化落地，培养专业化扶贫组织，改变贫困主体过分依赖政府的现状，形成政府、社会、公民多元化扶贫机制；同时保持扶贫项目的可持续，社会组织自身发展的可持续，使扶贫过程更精准、效果更显著、脱贫成果更稳固。

（二）特征

共享发展理念下的社会扶贫参与机制具有明显的独特性和自主性。首先，识别成本低，瞄准度高。精准扶贫持续推进，扶贫瞄准度成为衡量帮扶成效的重要指标，扶贫瞄准的尺度越小，社会扶贫的作用越大[4]。一般认为贫困率越高，全面推进式的扶贫开发效果越显著，目前贫困发生以点状、个体为特征，“运动式”的扶贫开发成本高。其次，效率高、针对性强。社会组织定点帮扶，帮扶更微观、措施更具体、目标更明确，针对贫困发生原因有针对性的进行对接，充分发挥相关社会组织的专业性。再次，稳定性强，具有可持续性。以共享为理念，社会组织扶贫更加注重合作与交流，将提升帮扶的效率性，同时对于贫困对象的关注、帮扶措施均具有长远性，减少“返贫”发生率。最后，社会热情高，增强凝聚力。全社会对于扶贫的关注与日俱增，通过社会组织引导民众参与扶贫开发，有利于社会公益精神传播，增强全社会凝聚力。

（三）运行

社会扶贫参与机制的要素包括：帮扶主体、帮扶客体、帮扶措施、帮扶方式、帮扶资源以及内外部环境等。依靠社会责任形成帮扶网络体系，以社会组织为依托，运用政府大数据平台，整合社会组织扶贫资源，合理配置扶贫力量和资源，倡导共享理念，营造“强社会”的扶贫环境。设立社会扶贫咨询平台，通过各级政府、社会组织与个人收集贫困信息，形成全覆盖的贫困信息数据库，对贫困类型进行分类，结合多维贫困理论，测算贫困类型与相关社会组织之间的关联度，从而更好实现社会组织与贫困个体的衔接。此外，形成资源共享、信息互通机制，在各类贫困个体的帮扶过程中，充分发挥社会组织的统一性和协调性作用，运用整体思想，解决信息不对称、资源使用效率低的难题，借此打破贫困深层次困境，提升贫困个体自我发展意愿和能力。

（四）效率性分析

市场是资源配置最有效的手段，营造社会扶贫环境，充分引导社会组织、社会资本、社会资源参与扶贫开发，将有利于扶贫资源的高效利用，为可持续扶贫开发奠定基础[5]。首先，社会扶贫参与机制的构建有利于转变政府扶贫职能，推进政府治理体系和治理能力现代化，完善扶贫治理体系，使政府成为扶贫开发的组织者、协调者和监督者，提高扶贫开发效率。其次，发挥社会组织扶贫作用，有利于扩大扶贫资源供给，实现更宽领域覆盖，推动社会性资源利用。通过政府赋权，将扶贫开发、公益事业转移给社会组织，提升社会组织在扶贫、公益领域的地位，有利于形成杠杆效应，撬动更多的社会资源用于扶贫开发。最后，扩大组织间合作，提高供给和帮扶效率。运用共享理念，整合社会组织扶贫开发资源，将实现扶贫资源、信息的有效衔接，对于个体贫困、能力贫困的破解具有不可替代的作用。

三、模式比较：新理念下社会扶贫与传统扶贫模式的差异

（一）主体不同

主体由单一转变为多元互动。政府作为传统意义上扶贫开发的主体，通过行政力量或市场手段为贫困群体提供发展帮助，力度大、执行力强，但服务方式单一、连续性不足。基于共享发展理念的社会扶贫侧重于培育多元化的扶贫主体，各类社会组织运用市场化方式增强贫困群体发展能力和均等发展权力。扶贫主体的多元化能有效的实现扶贫资源的整合，根据扶贫主体的优势与专业能力，提升扶贫开发的灵活性和针对性，从而实现扶贫开发的持续性与发展的连续性。

（二）目标不同

工具理性转变为价值理性。传统扶贫开发模式呈现单一工具理性特点，这使得扶贫开发手段基于物质层面的考量远超过非物质措施帮扶，行政效率的强弱成为政策优劣的评判标准，工具理性以追求个体主义和自由主义为价值，难以产生共通性、普适性的问题解决规则[6]。共享发展理念下的社会扶贫强调提升贫困群体自我发展能力，通过参与式发展的培育，积极调动其自我发展意愿，建立主动发展与社会发展渠道帮扶的互动机制。通过实践提升发展稳定性，同时也关注在地化的发展能力，区分贫困群体的发展差异性，多维度、多目标的保障反贫治理项目的可持续性。

（三）内容不同

物质帮扶转变为内在需求导向。将贫困单纯的定义为经济贫困是扶贫开发的误区，传统的扶贫开发政策制定重在提升贫困群体的收入，扶贫开发以转移性支付为主，强调物质帮扶，虽在很大程度上改变了我国农村面貌，解决了一部分人的温饱问题，但忽略了扶贫开发的社会属性和多维性。新理念下的社会扶贫更加注重贫困群体的实际需求，以贫困成因为切入点，侧重发展能力的提升，实现由“输血式”向“造血式”转换，从“物质扶贫”向“精神扶贫”过渡[7]。从单一的资金帮扶扩展至教育、技术、生态、等多个领域，增强扶贫开发成果的稳定性。

（四）方式不同

外部干预转变为自我发展。从帮扶方式上看，传统帮扶方式形成以政府干预措施为主，有效改善绝对贫困群体的生活状况，但在贫困群体的选择权和参与性方面的保障不足。新理念下的社会扶贫通过共享发展形式，实现内外部资源的高效结合，从帮扶的前期开始综合判断帮扶的方式、内容、挂钩的组织等，强调有效发掘贫困对象自我发展潜力，鼓励贫困对象实现自我脱贫并获得可持续发展。社会扶贫侧重贫困群体能动性的挖掘，通过赋予贫困群体更多的发展权、选择权和参与权，构建共同发展、共同获得机制。

（五）引导机制不同

政府主导转变为贫困群体占主体地位。传统扶贫模式的引导机制是由政府部门占主导地位，至上而下的扶贫方式实现大规模的人口减贫，在现阶段则产生效率性问题的思考。新理念下的社会扶贫更加强调以贫困群体为主导的引导机制，注重自下而上的贫困治理方式，通过项目的实施，提升贫困群体发展能力，唤起其参与意识[8]。在这个过程中，可以有效避免“灌输式扶贫”，避免使扶贫成为单一主体的施舍行为，建立以贫困群体为主导的合作、共享关系。实现贫困治理资源的共享，共同承担风险，为贫困群体发展提供更多的引导。

四、障碍分析：社会扶贫机制障碍性分析

（一）管理法制不健全，难以实现有效监管

长期以来我国在社会扶贫主体的立法方面工作相对滞后，如社会组织缺乏有效的内外部监督机制。2016年我国出台《中华人民国慈善法》，但其相配套的细则未发布，扶贫的“秩序”之重要是因为扶贫涉及社会财富的二次分配乃至三次分配[9]。当前我国社会扶贫主体立法面临概念、规则和原则层面的难题，同时遭遇规范与秩序断裂的困境[10]。近年来个别社会组织侵吞善款的事件时有发生，以至于整个公益行业遭遇公众的不信任，组织自律缺失，自我问责意识不强，外部监督主体多而乱未能形成合力。

（二）社会组织依附性强，缺乏自主运作能力

我国社会组织由于脱胎自政府部门和“准政府”机构，组织运作过程中易受到行政权利的渗入，其管理机制与制度规范以政府行政规定作为参照，大多数社会组织人员享受事业编制或公务员待遇[11]，导致社会组织的运作在一定程度上受制于政府拨款，独立性受到干扰。社会组织的扶贫行动可视为将扶贫资源惠及扶贫对象的过程。随着国家与社会互动的增强，社会组织从政府部门汲取扶贫资源成为重要的途径。政府购买公共服务的机制建立，开辟了社会组织从政府部门获得扶贫资源的制度化路径[12]。政府的资源投入致使社会组织的公益目标往往需要让位于行政目标，进一步削弱了社会组织的自治能力。

（三）组织狭隘性与业余性，致使稳定性低、连续性不足

受捐赠人偏好或组织领导的家长式作风影响，社会扶贫主体只能满足部分群体的需要。各主体服务对象狭隘，难以有效地实现社会公平。同时随着扶贫工作进入攻坚阶段，扶贫的内涵更丰富，扶贫的对象更分散，扶贫的要求更精准，这都需要专业性人才从事扶贫工作，现有社会扶贫主体的人才资源储备明显不足。社会扶贫主体成员大部分为流动性较强的志愿人士，无法提供足够吸引专业人才的薪资报酬，也难以为组织成员提供职业发展的途径，还面临着人才流失的风险[13]。由于缺少专业性人员，社会扶贫主体的各项扶贫工作由业余人员负责，缺乏专业性的知识和技能，降低了扶贫工作效率和质量，进而影响扶贫工作的可续性。

（四）社会扶贫主体公信力不足，遭遇信任危机

公益性、志愿性、民间性是社会扶贫主体的价值依归，这决定了社会扶贫主体需要通过公信力的建设从而获得公众的认可，进而实现善款捐赠。但诸多慈善丑闻的曝光使得社会对慈善行业的不信任，社会扶贫主体的公信力遭受打击。随着我国社会由熟人社会向陌生人社会转变，宏观环境的普遍信任缺失降低了人们对社会组织的认可度，同时由于社会扶贫主体受到双重管理制度的制约，政出多门往往导致社会扶贫主体无所适从，进而降低了公信力的塑造。

（五）市场化运作渗入，背离社会扶贫主体的公益精神

社会扶贫主体具有准市场化的属性，是在经济市场化的过程中发展起来的，因此公益组织天生具有在市场经济的大环境现运转能力[14]。但随着市场化运作的渗入，社会扶贫主体的公益性面临丧失的尴尬之境。由于社会扶贫主体动员资源的能力有限，为了得以生存逐步转变只作为受赠方的角色，开始向营利性组织靠拢，试图以企业效率实现公益精神。由于现阶段组织自治机制与自愿机制尚不健全，迫于资源的依赖性，社会扶贫主体往往不得不听从于提供资源方的意志。

五、协同治理：优化社会扶贫机制的对策建议

（一）完善社会扶贫管理制度，营造良性政策环境

依据相关程序对每个参与社会扶贫的组织及个人进行备案，引导社会扶贫主体及个人加入中国扶贫开发协会，并通过协会与扶贫办等有关部门加强联系，完善管理制度的同时加强社会扶贫主体与政府之间的交流合作。政府部门向参与扶贫的社会扶贫主体开放相应扶贫资源，并充分给予其参与扶贫的机会和权限，建立协调机制，提高效率[15]。

营造有利的社会扶贫政策环境。社会扶贫主体相对于政府部门，其在扶贫参与的过程中主动性较弱，积极性尚不足。通过完善相关政策加强对社会主体的引导和激励，各级政府需要统筹协调各部门，出台相应优惠政策，具体可从财政、税收、金融等政策层面给予优惠，激发社会组织参与扶贫的积极性。同时建立相应社会组织保障机制，消除各社会扶贫主体参与社会扶贫的后顾之忧，使其能全心投入扶贫工作当中。

（二）组建网络治理关系，实现社会组织交互式合作参与

社会扶贫在提供社会服务时，由于信息、资金、资源等各方面存在不足，使得独立个体提供社会服务存在局限性。为此组建网络治理关系，使各独立的社会扶贫主体参与网络治理，进行交互式合作能更好提高社会扶贫主体的工作效率和效果。构建网络治理关系使社会组织交互式参与合作是通过互相之间共享资源、互助互补。这种方式具有很强的环境适应能力，核心优势是能够及时、快速传递信息，关键点在于通过协调各参与主体间的利益关系，促进各合作主体间的资源流通和有效利用，使得各参与主体的资源都能得到利用，提高资源的利用率，避免资源浪费，从而使整体性优势最大化[16]。除社会扶贫主体互相之间的交互合作，同企业、个人间以及同政府部门之间的交互合作也至关重要。充分整合发挥各主体的优势，形成信息互递、资源共享、优势互补的多元主体并存的网络治理关系，能够极大提高社会扶贫的效果。

（三）完善监督评估体系，构建市场化公平竞争机制

营造健康市场环境是保证社会扶贫主体及个人参与扶贫工作的基础。当前个人在参与慈善捐赠时，由于信息不对称等原因引起无法分辨慈善机构是否合法的困境，同时个人自身经验不足，导致在进行慈善捐赠时，缺乏自主选择机构和了解款项用途的能力。对此应完善相应监督评估体系，通过引入第三方评估，定期收集参与社会扶贫主体的相关信息，如组织性质、专案计划、善款用途及财务方面等相关报告并通过公众平台进行公开，提高相关社会扶贫主体的透明度，加强对相关社会组织的监督[17]。

此外，社会扶贫主体参与社会扶贫需要构建公平竞争的机制。由于缺乏官方资源，使社会组织在竞争中处于弱势地位，不利于社会扶贫主体开展工作和成长。对此应通过资源共享、信息公开等方式构建公平的市场竞争机制，让社会扶贫主体与事业单位公平竞争、良性竞争、互促互进、共同成长。

（四）强化社会扶贫激励机制，激发社会扶贫主体扶贫动力

强化社会扶贫激励机制，可以从物质和精神两方面入手。一方面，通过完善落实相关财政政策及税收政策，以资金补助、成果奖励等方式，对社会扶贫主体进行财政上的支持。同时针对参与扶贫的社会扶贫主体和个人，按照相关法律落实诸如公益性扶贫捐赠税前扣除、非营利性收入免征所得税、根据扶贫成效力度给予部分税收减免资格等相应优惠政策。另一方面，建立针对参与扶贫的企业、组织、个人的分层级荣誉表彰体系，编写社会扶贫突出单位荣誉册。根据公益性捐款数额、扶贫相关成效、社会满意度等因素进行综合排名，给予相应荣誉表彰并记录在案。各级政府也可根据需要，相应组织开展社会扶贫表彰大会。

（五）开发道德市场，构建多维扶贫开发体系

创新社会扶贫机制，开发“道德市场”是其中重要的一个环节。道德市场理论假设市场中有一部分消费者是道德敏感者，他们愿意承担社会道德责任或服务费用[18]。首先，营造有利的社会扶贫参与环境，通过对社会组织、企业及个人等相关扶贫参与者给予相匹配的社会荣誉；其次，建立科学、公开和透明的社会扶贫绩效监测评估机制，提升社会扶贫资源动员、投送和利用的有效性，对扶贫成效明显、贡献突出的企业、社会组织或个人给予贷款贴息扶持；最后，完善社会基金管理条例，鼓励私人、企业设立慈善基金，通过各类专业性基金会的设立，帮扶不同类型贫困个体。

通过开发道德市场，积极构建多维扶贫开发体系，提高帮扶效率性与可持续性，实现嵌入发展模式[19]。在当前“两不愁三保障”的前提下，引导各类社会组织、基金以及个体等对接不同类型的贫困个体，实现扶贫开发的专业性、持续性。并建立贫困个体、社会组织和道德敏感者的信息资源库，吸引更多资源投入扶贫开发中，从而构建多维扶贫开发体系。