重庆市城镇社区教育的发展现状及对策

王 勇，鲁婷婷

(重庆师范大学 公民道德与社会建设研究中心，重庆 401331)

随着国家社会治理重心向社区下移和终身学习观念的逐渐普及，社区教育因其在提升民众道德素养、建构公民健康人格、增进社会稳定和谐等方面的重要作用而日益受到社会各界广泛关注。自20世纪80年代末期九龙坡、沙坪坝等城区开展“家庭、学校、社会三结合”社区教育活动至今，重庆市城镇社区教育已经过了三十多年的发展历程。总结既有成绩，剖析发展中存在的问题，并在此基础上提出有针对性的对策建议，对促进重庆市城镇社区教育持续健康发展具有重要意义。

一、重庆市城镇社区教育的发展成效

20世纪80年代以来，随着终身教育、全民学习理念的孕育和发展，现代社区教育在我国也逐步从小范围实验示范向全国范围普遍推开。在此背景下，重庆市城镇社区教育也从早期的中小学校外教育延伸、城市下岗失业困难群体教育培训到目前为社区居民提供广域教育服务拓展。历经三十多年持续建设，重庆市城镇社区教育取得了如下成效。

(一)明确了城镇社区教育的发展目标

随着渝中、渝北、沙坪坝、万州等一批国家社区教育试验(示范)区和大溪沟街道、上清寺街道、石油路街道、南山街道、覃家岗街道、童家桥街道、渝州路街道、黄桷坪街道等全国社区教育示范街道，以及垫江、九龙坡等重庆市社区教育试验 (示范)区的建设不断深入，重庆市城镇社区教育的发展思路进一步明确。2006年重庆市委、市政府出台了《关于开展“学习型社会、创新型城市”创建活动的意见》，提出“在西部率先建成学习型社会、创新型城市”的目标；2010年重庆市委、市政府印发了《重庆市城乡教育中长期改革和发展规划纲要(2010-2020)》，明确提出要“整合区(县)、乡镇(街道)和社区各类教育资源，积极发展社区教育”；2012年又专门出台了《重庆市人民政府关于进一步加强社区教育工作的意见》，对新时期加强发展社区教育的重要意义、总体目标、具体措施作了全面规定；2017年《重庆市教育事业发展“十三五”规划》提出“加强社区教育”“构建终身学习教育体系”的目标。上述文件为城镇社区教育工作的开展指明了方向、明确了目标、提供了政策依据。

(二)形成了较为完善的城镇社区教育组织机构

按照“市政府统筹，市教委牵头，有关部门各司其责”的社区教育工作体制要求，形成了“市级社区教育工作委员会—区(县)社区教育工作领导小组—街镇社区教育工作专干—基层社区教育工作志愿者队伍”四级社区教育工作网络。在市级层面组建了全市社区教育工作委员会，确定了由市政府统筹，市教委牵头，重庆广播电视大学、市精神文明建设委员会办公室、市文化广电局、市民政局、市财政局等有关部门各司其责，协同联动的工作体制；各区(县)先后成立了以区委、区府及相关委、局主要负责人组成的社区教育委员会或领导小组，并在区(县)教委设立了区域内社区教育工作办公室；一些街镇也成立了相应的机构，配备了社区教育的专职干部；部分基层社区组建了社区教育工作志愿者队伍，区域性社区教育工作逐步推开。

(三)搭建了四级城镇社区教育办学网络

由市教委牵头，依托重庆广播电视大学远程教育数字化平台和遍及全市办学网点优势，成立重庆市社区教育服务指导中心，具体负责全市社区教育的业务指导和组织实施；依托重庆广播电视大学分校或工作站，渝中、南岸、沙坪坝、九龙坡、巴南、垫江等14个区(县)成立了社区教育学院；依托文化中心部分街镇组建了社区学校；一些居委会还建立了社区学习中心，从而初步形成社区教育服务指导中心—社区教育学院—社区学校—社区学习中心四级社区教育办学网络，以不断满足居民多样化的教育需求。

(四)营造了较为良好的城镇社区教育发展氛围

从2010年以来，重庆持续开展了“全民终身学习活动周”活动，通过“百姓学习之星”“终身学习活动品牌”评选，着力宣传终身学习理念、全面展示终身教育成果。随着“重庆市终身学习网”的正式开通，渝中区、沙坪坝区、九龙坡区、北碚区等也建立了社区教育门户网站，目前网站注册用户数已近10万人，网站累计点击量超过100万次，社区教育数字化学习逐渐进入常态化。在社区教育工作相关部门指导下，许多街镇社区通过举办市民文体技能培训班、健康生活社区论坛、“市民道德讲堂”专题讲座、“文明重庆，你我同行”市民素质提升主题活动等多姿多彩、寓教于乐的社区教育实践，不仅宣传弘扬了社会主流文化价值，培养了居民健康文明的生活方式，增强了居民对社区教育的满意度和认同感，为城镇社区教育的发展营造了必要的社会氛围与环境条件。

二、重庆市城镇社区教育存在的问题

重庆市城镇社区教育发展尽管取得了一定的成绩，但是与上海、北京、浙江等城镇社区教育发展较好的省市相比，与“在西部率先建成学习型社会、创新型城市”的目标要求来看，城镇社区教育还存在许多问题。

(一)社区教育发展理念偏颇

重庆市委市政府虽然早已将社区教育提升到建立“全民学习、终身学习”的学习型城市战略高度，但由于缺乏促进社区教育发展的配套法规政策，终身学习理念与战略却沦为了实践中的“形式与口号”，社区教育依然未摆脱非正规教育、低端教育或者边缘化教育的尴尬境地。社区教育与基础教育、高等教育、职业教育等教育形态还没有形成有效的联通，终身学习理念尚未得到全社会的广泛认同和普遍共识，终身教育理念“落地生根”还有很长一段艰难的路要走。

在市级层面，社区教育发展中“部门配合”的规定空乏、权责失衡、问责模糊、监督考评机制缺失，教育、民政、财政、人社、文化、科技、体育、文明办、社科联等数十家部门单位在社区教育工作中看似“家家有责”，实际运行中却是“无人有责”。社区教育实验(示范)区评选成为承担社区教育发展主管责任的市教委仅有的“工具”，其手段单一，激励乏力。

在区(县)层面，许多领导干部依旧坚持“GDP政绩至上”错误观念，加之缺乏刚性的监督考评问责机制，“社区教育说起来重要，做起来次要，忙起来不要”现象还相当普遍，社区教育的发展并未得到应有的重视。

在社会层面，广大市民对于终身教育、终身学习的理解和认识还较为模糊，“既然离开了学校，就不会再接受教育”“学习有啥用，赚钱最紧要”等不良学习认知还比较盛行，建立“人人皆学、处处能学、时时可学”的学习型城市还任重道远。

(二)社区教育经费投入不足

社区教育有赖于持续不断的资源供给及其有效利用，充足的经费保障是社区教育活动有效开展一个必不可少的条件。社区教育的公益性属性和它在推进社会进步与人的全面发展中的内在价值与作用，决定了财政拨款应在“社区教育多元投入机制”中占据主体地位。就重庆市城镇社区教育经费投入现状来看，政府投入有限、社会筹资微薄、学习者分担能力较低，社区教育经费短缺、物资资源不足的问题还比较严峻。

政府财政经费投入明显不足。《教育部等九部门关于进一步推进社区教育发展的意见》明确了社区教育是“我国教育事业的重要组成部分和社区建设的重要内容”的地位，教委和民政局分别作为教育和社区建设工作的主管部门，理应为辖区社区教育的发展安排必要的经费投入。但从市、区(县)两级教委和民政局2017年部门预算公开情况表来看，社区教育既无专门的预算科目，也缺乏明确的经费安排，而在笼统的财政拨款预算中，其经费额度也极为有限(如市财政局2017年部门预算中，与社区教育相关的支出仅有164万元)。

社会筹资渠道有限。街镇社区学校和居民社区学习中心自身不具备经济创收职能，其开展社区教育的活动经费除了少量向所在街镇申请外，更多地只能自己想办法。通过八方募集、四处化缘，或许也能应对一时，但终非长久之计。有的驻区单位由于钱方面的考虑，干脆不参与辖区组织的各项教育活动，这反过来又影响到社区教育同推共享目标的实现。为了破解经费匮乏的困局，一些街镇社区学校和居民社区学习中心又“全力以赴”地追逐那些收费高、经济效益好的“社会服务”项目，这难免又出现其职能错位和背离社区教育公益性的问题，由此亦对社区教育有效开展造成诸多的影响和约制。

此外，由于终身学习理念尚未成为全社会自觉，加之部分居民的生计还比较艰难，如何引导和激励居民合理分担社区教育费用还是一个需要深入探究的课题。

(三)社区教育队伍建设滞后

组建一支专兼结合、以专为主体，适应社区教育发展要求的管理队伍和教师队伍，是《重庆市人民政府关于进一步加强社区教育工作的意见》确定的目标。经过多年发展，重庆市城镇社区教育队伍建设的确取得了一定成效，但是从总体上看，社区教育队伍建设滞后，人员数量不足、专业素质不高、变动频繁等问题还依然存在。

社区教育工作者自我职业认同度不高。社区教育作为教育领域出现的新事物早已受到国家与社会的高度关注，但从现有教育体系格局和普通民众社会认知来看，社区教育仍无法撕去“无用、附属、不正式”等标签，社区教育工作者也不得不面临社会地位低、工作条件苦、薪金待遇差等从业环境，他们虽然多数人有“敬业奉献”等职业操守，但频频出现的辞职或岗位转换在一定层面也表明他们对社区教育工作的职业认同感还比较低。

社区教育工作者队伍数量不足。随着经济社会结构持续变革和社会治理重心下移，基层社区在居民日常生活中的地位和作用愈加凸显，居民生活质量提升、就业技能培育、文明道德涵养、社区共同体意识型构等关涉整个社会稳定和谐，都需要社区教育工作者去积极推动和实施。但是由于社区教育工作对象多元、社区居民教育需求多样，社区教育者工作难度大、薪酬待遇低、工作时间长、事情烦琐、职业认同感低，所以难以吸引高素质人才加入其行列，社区教育工作者队伍人员变动频繁，年龄断层现象比较普遍。

社会力量支持乏力。在社区教育的发展过程中，尽管有不少充满爱心与激情的志愿者积极参与社区教育的教学与服务，但重庆市普通高校和教育精英、社会贤达几乎没有参与社区教育活动，这更进一步加剧了社区教育工作人才不足的紧张状况，制约了社区教育质量的提升和社会影响力的扩大。

(四)社区教育合力仍未形成

“整合各类教育资源，积极发展社区教育”是重庆市委、市政府早已确立的社区教育发展思路，“政府统筹、教委主管、部门配合、社会支持、居民参与”社区教育协同发展是加快建设学习型重庆的基本路径，但从城镇社区教育工作开展的实际状况来看，社区教育工作体系建设还相对滞后，社区教育的合力远未形成。

社区教育统筹协同能力较弱。社区教育“大教育”特性要求从法规、政策层面对社区教育发展中必然涉及的人、财、物等进行制度性安排，“统筹、协同、整合”是社区教育发展中必须充分考量的因素。然而由于国家关于社区教育的法规依据比较模糊，早已提上议事日程的《重庆市终身教育条例》也千呼万唤始未出，社区教育发展有笼统性原则无明确工作细则。政策性规范和约束的缺失既造成了城镇社区教育发展中“无统筹、少协同、缺整合”，也在一定层面反映出城镇社区教育的发展还处于初级阶段的客观现实。

社区教育共建共享机制尚待建立。由于体制、部门、行业等归属不同，辖区单位和组织分属于不同的条条块块，社区教育作为一项社会化、系统化的“大教育”，就是要突破教育资源条块分割的状态，聚焦社区居民生活质量提升和社区和谐发展目标达成以形成教育合力。但社区教育发展的现状却是社区教育与驻区单位的教育活动基本上是各唱各的调，相互脱节的现象十分严重。

居民参与社区教育的热情不高。这一方面与各地在开展社区教育活动时，未充分考量社区居民的实际教育需求与社区发展的内在要求，“社区本位”的社区教育发展理念未得到切实贯彻有关；另一方面在现代多元社会中，社区居民的异质性和多层化不断增强，他们对教育的差异化需求弱化了共同参与社区教育活动的动力，社区教育的互动基础面临新的挑战。

三、重庆市城镇社区教育持续发展的对策

随着经济社会发展和学习型社会构建,城镇社区教育在塑造民众精神品格、提升民众生活质量、引领社会文明风尚、助推社会稳定和谐等方面的作用愈加凸显。在新形势下开展城镇社区教育，必须在“更新理念、完善体系、增加投入、构建队伍”方面多下功夫，尽最大努力满足居民多样化学习需求，回应社会多元化发展要求。

(一)更新社区教育发展理念

明确社区教育战略定位。理念是支撑行动的准则和指南，理念明晰我们才能更好地前行。社区教育作为建立学习型社会的重要抓手，其战略地位在1999年国务院《面向21世纪教育振兴行动计划》、2004年教育部《关于推进社区教育工作的若干意见》和2016年《教育部等九部门关于进一步推进社区教育发展的意见》等指导性文件中多次强调与明确。加强社区教育，是贯彻落实党的十八大和“十三五”规划确立的“到2020年，努力形成人人皆学、处处可学、时时能学的学习型社会”战略任务的要求，是学习贯彻习近平总书记“让13亿人民享有更好更公平的教育”战略思想的体现。为此，全社会都应对社区教育的地位和作用有清晰的认识，从终身教育促进人的全面发展、全民学习增进社会进步的理念来审视和推进城镇社区教育的发展。

加强社区教育宣传。社区教育在我国起步较晚，人们对社区教育的认知度和认同度都不太高，因此，加强社区教育的宣传普及工作尤为重要。要充分利用重庆终身学习网、社区教育门户网站、社区论坛、广播、电视等媒介，积极宣传社区教育理念；依托“全民终身学习活动周”和“百姓学习之星”“社区教育品牌案例”等活动，不断激发居民参与社区教育的意愿；加强社区学习型组织的培育，组织居民参加多种形式的社区教育活动，提升居民参与社区教育的满意度与获得感。

树立社区教育“社区本位”理念。社区教育是与特定社区及其居民紧密结合的教育，其教育目标、内容、对象、方式方法必然同特定社区的人文、社会、地理环境条件联系在一起。因此，在制定社区教育发展规划、考量社区教育发展策略和确定社区教育发展目标时，社区教育工作者应对社区教育资源存量准确把握，如此方能充分调动区域内各种力量，通过共建共享提高社区教育水平；在社区教育活动编排和课程设置时，社区教育工作者既要“唯上”更应唯实，在遵从上级部门关于社区教育发展的要求同时，更应充分了解居民的学习需求、日程安排和学习喜好，科学设置课程，实时更新教育活动，切实保障居民终身学习的权益，使社区居民能够有机会、有渠道、可选择、有成效地参与到社区教育活动中，真正实现社区教育全民参与、全面发展的愿景。

(二)完善社区教育工作体制

健全社区教育管理网络。按照目标明确、责权分明、关系协调、渠道畅通的要求，明确市区(县)政府、教育主管部门在社区教育发展中的主要责任，细化教育、民政、人事、劳动、工商、财政等各部门工作职权，规范部门各自行为，明确管理职责，理顺管理体制。按照层级管理的要求，探索“市—区(县)—街镇—社区”四级社区教育管理网络，组建居民社区教育工作小组，赋予基层在社区教育调查、分析、规划、组织、评估等更多管理权限。

完善社区教育政策法规。在国家既有社区教育政策规定尚不健全情况下，重庆市可充分发挥直辖市先行先试优势，加快制定社区教育地方性法规、政策，从制度层面对社区教育机构组建、人员编制、负责人选任、经费投入、队伍建设、责任追究、督导评价、考核奖惩等给予明确规定，为社区教育发展提供完备的法律保障。社区学院、社区教育学校等社区教育专门机构应完善其日常教育工作规则，明确社区教育工作目标、工作任务和工作要求，从细节入手抓管理，从日常着眼真实干，让社区教育工作有据可依，有章可循。

发挥社区教育机构龙头作用。在市级层面，进一步加强和改善社区教育服务指导中心的领导职责，提升其对全市社区教育工作的引导力。在区 (县)级层面，尽快实现社区学院全市所有区(县)全覆盖，加强社区学院的实体化建设，将其建成区域内社区教育工作指导、协调和服务专门机构。在街镇和社居层级，推进社区学校和学习中心建设，加快实现《重庆市教育事业发展“十三五”规划》提出的“社区教育机构覆盖率达到20%左右”的目标，不断夯实社区教育运行的根基。

(三)拓宽社区教育经费投入渠道

确保政府对城镇社区教育的足额投入。一方面应把城镇社区教育经费纳入各级财政预算，对于绩效显著的长期稳定性社区教育活动可设立专项经费，足额划拨，坚决做到专款专用，并建立社区教育经费审查机制，确保各项活动的顺利开展。另一方面，各级政府应遵照《重庆市教育事业发展“十三五”规划》要求，开发拓展社区教育项目，推进社区教育领域政府购买服务试点工作，对城镇社区教育给予经费资助。

拓宽社会投入渠道。按照“资源共享，驻区共建，合理分担”的原则，鼓励驻区单位以人员支持、技术帮助、资金帮扶、场所共建等方式参与社区教育活动；采取投资补贴、特许经营、专属冠名等模式，鼓励社会资本支持社区教育发展；在不违背国家相关法规政策前提下，设立重庆市社区教育发展基金，充分吸纳社会力量。

建立学习者费用合理分担机制。作为一种属地式公益性服务，社区教育同样需要遵循权利义务相结合和教育公平公正的基本准则。居民个人及其家庭是社区教育的受益者，其理当缴纳合理的教育费用。至于费用的“合理性”认定，应在综合考量学习者的经济承受能力、家庭负担状况、教育需求类型、学习效能大小等因素的基础上，分别提供无偿、低偿或与成本等价的教育服务，由此所获得的收入也是社区教育发展的部分资金来源。

(四)构建社区教育队伍

高度重视社区教育队伍建设。作为社区教育活动的重要推动者与实施者，社区教育队伍建设状况直接关系着社区教育目标能否实现，社区居民教育需求是否满足和学习型社会可否建成。为进一步推进社区教育的发展，国家和重庆市均对“社区教育队伍建设”做出了明确要求，提出了具体安排，当前应重点在贯彻落实上下功夫，通过设置岗位、完善制度、加大投入、强化评估等手段和措施，高度重视和加强社区教育队伍的建设。

提高社区教育工作者素质。加快推进社区学院、社区学校、社区学习中心等社区教育机构实体化进程，设置专门的社区教育工作岗位，明确岗位职责，完善社区教育工作者选拔任用制度；鼓励市属高等师范院校开办社区教育相关专业和课程，大力培养社区教育专业人才；加强社区教育工作者的在岗培训，不断提高他们的职业素养和教学技能；创新社区教育工作者激励机制，落实社区教育工作者的薪金收入、职称晋升和生活保障待遇，不断增强他们从事社区教育工作的职业认同感和为社区服务、为居民服务的使命感与自豪感。

充分拓展社区教育队伍资源。社区教育说到底还是社区居民自我教育、自主学习的过程，因此应充分开发社区教育资源存量，及早建立起以街镇为基本单元的社区教育人才库，以破解社区教育工作者总量不足和社区教育实践中存在的“去社区化”的困局。通过对社区居民状况全面排查摸底，将居民中的专家学者、达人巧手、贤人模范，按不同的年龄阶段、教育程度、专业特长、爱好兴趣、性格特点、居住地域、参与社区教育时间节点进行分门别类登记成册，建立社区教育人才资源库。在此基础上，通过必要的内在激励与外部诱导，充分激发他们从事社区教育工作的积极性与获得感，为社区提供一支强有力的教师队伍。

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